A previdência social do México está realmente em crise?

No final de 2010, os meios de comunicação do México gastaram rios de tinta em torno de uma possível crise de graves consequências para o sistema de aposentadoria, colocando em dúvida a segurança econômica de muitos trabalhadores em idade de se aposentar. A polêmica foi deflagrada depois de uma declaração feita por Daniel Karam Tourneh, diretor geral do Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) — organização paraestatal que congrega o governo, trabalhadores e empregadores e cuja função consiste em conceder benefícios de aposentadoria e saúde —, de que a dívida da instituição equivalia a 56% do produto interno bruto (PIB) do país.

O diretor geral revelou também que o sistema de aposentadorias e de pensões dos trabalhadores do instituto, juntamente com os gastos dos seguros médicos, são os responsáveis pela maior parte do déficit. De acordo com declarações dadas à mídia, de que não seriam tomadas medidas para aliviar estruturalmente o problema do instituto, a conclusão a que se chega é de a qualidade e a atenção dadas à saúde serão drasticamente reduzidas.

Seguiu-se a essas declarações uma acalorada discussão sobre o fardo que o sistema de aposentadorias representa para o país. Contudo, de acordo com especialistas consultados pelo Universia-Knowledge@Wharton, dizer que há uma crise no sistema previdenciário mexicano é uma meia verdade. Embora alguns setores da população, regidos por esquemas de aposentadoria pública, não tenham passado pelas reformas que deveriam ter passado nas últimas décadas e estejam agora próximos de uma situação de crise, a população ativa do setor formal tem boas perspectivas de aposentadoria. O principal desafio, dizem os especialistas, consiste em levar para a formalidade a população e tornar universais ou, pelo menos generalizadas, as contribuições para a aposentadoria e a seguridade social.

O sistema de previdência social do México, no que se refere à maior parte da população do setor formal, consiste em um plano de contribuições definidas baseado em contas individuais de poupança que substitui o esquema anterior de repartição (pay as you go), em que os trabalhadores da ativa, por meio de contribuições feitas à previdência, financiavam a aposentadoria dos trabalhadores já aposentados. Pelo novo sistema, cada trabalhador contribuinte do sistema, poupa para financiar sua própria aposentadoria. Com isso, reduzem-se drasticamente os problemas ocasionados pela chamada "transição demográfica" ocasionada, no mundo todo, pela diminuição das taxas de natalidade e pelo aumento da expectativa de vida.

O sistema é público, embora as administradoras dos fundos de aposentadoria, ou "Afores", na sigla em espanhol, sejam privadas. Desse modo, as diferentes administradoras disputam entre si os fundos individuais dos trabalhadores.

A mudança de sistema passou a vigorar em 1997, no governo de Ernesto Zedillo, e tem por objetivo reduzir a carga fiscal que os aposentados representavam para o governo. Agora, cabe ao trabalhador poupar para o futuro. O novo sistema não elimina por completo as aposentadorias do esquema prévio, uma vez que se trata de direitos adquiridos pelos trabalhadores que contribuíram durante a vigência do regime anterior. Esses trabalhadores, portanto, na hora de se aposentar, poderão optar pela aposentadoria do esquema anterior, que faz as vezes de conta individual.

Apesar de todas as mudanças introduzidas, continuam pendentes as reformas das aposentadorias do funcionalismo público, forças armadas e da gigante petroleira Pemex.

O problema não é o financiamento

Alejandro Villagómez, professor e pesquisador do Centro de Educação e Docência Econômica (CIDE), observa que diferentemente do que acontece na Europa, o sistema previdenciário mexicano não passa por crise de financiamento. "O problema se deve à estrutura de sistema fracionado. Dentro dele há um conjunto de programas que, no fim das contas, não são financeiramente viáveis como, por exemplo, os que dão cobertura ao funcionalismo público (em muitos Estados da república) e às universidades públicas."

Gabriel Martínez, professor de economia do trabalho do Instituto Tecnológico Autônomo do México (ITAM) e atual secretário geral da Conferência Interamericana de Seguridade Social (CISS), concorda com Villagómez, do CIDE, e acrescenta que o sistema, "na verdade, é uma mistura de vários programas — dentre os quais, o seguro por invalidez e o de risco no trabalho, cuja solvência é muito importante. Com relação a Afores, o nível de poupança é bastante elevado. No México, um total de 12% a 13% do salário do trabalhador é destinado ao financiamento da aposentadoria por idade". Contudo, Martínez chama a atenção para o fato de que embora esse percentual pareça muito bom, "desse total, 5% vai para o fundo de habitação que, tradicionalmente, nunca deu bons rendimentos". Esse fundo destinado à aquisição ou à reforma da casa própria pode ser sacado a qualquer momento da vida do trabalhador. Se houver fundos nessa conta na hora de se aposentar, o trabalhador pode sacá-lo.

Manuel García Huitrón, professor de microeconomia financeira do ITAM e renomado pesquisador no campo das aposentadorias e da previdência social, assinala que o sistema mostrou sua capacidade de sobrevivência no passado. "A reforma das aposentadorias de 1995 — que passou a vigorar em 1997 — salvou do colapso as finanças públicas do país", já que as contribuições dos trabalhadores da ativa não pareciam ser suficientes para atender a todos os aposentados. Hoje também o sistema demonstra sua força: "O Sistema de Poupança para Aposentadoria (SAR, na sigla em espanhol), nome dado ao novo sistema de 1997, não somente sobreviveu à crise financeira internacional como também foi capaz de se recuperar rapidamente do seu impacto", diz. Além disso, a estrutura multifundos do SAR com base no ciclo de vida das Siefores (Sociedades de investimentos especializadas em fundos de aposentadoria), isto é, a existência de uma família de cinco fundos de investimentos com a característica de que quanto mais jovem a pessoa, mais diversificados os investimentos feitos com seus recursos e, quanto mais próxima ela estiver da aposentadoria, mais conservadores os investimentos feitos, "protegeu, sobretudo, os trabalhadores mais perto de se aposentar, e que são precisamente os que menos tempo têm para recuperar o valor do saldo individual em conta em face de choques financeiros adversos".

García-Huitrón diz que passados aproximadamente 14 anos desde a criação do SAR, "a indústria tem registradas mais de 41 milhões de contas, as mesmas que são administradas pelas Afores diariamente, o que faz do SAR o serviço financeiro de maior penetração na história do país". O professor do ITAM acrescenta que as Afores recebem, registram e investem um total anual de aportes de cerca de 100 bilhões de pesos (aproximadamente US$ 8,3 bilhões ao câmbio de hoje). "Isso mostra que o SAR funciona conforme o esperado, já que as contribuições feitas por milhões de trabalhadores foram transferidas regularmente para suas contas individuais. Por outro lado, as Afores cumprem suas obrigações legais: os afiliados têm seus recursos financeiros assegurados e podem dar continuidade a eles através de sua conta individual e de outros serviços oferecidos por elas. Além disso, os investimentos produziram rentabilidades, em média, bastante competitivas e não se registraram fraudes e nem quebradeiras na indústria."

A cobertura: o verdadeiro motivo de preocupação

Contudo, nem tudo que reluz é ouro. Os especialistas dizem que um dos principais desafios consiste em fazer com que a população tenha, de fato, cobertura do sistema. De acordo com dados do IMSS, em novembro de 2010 foi registrado um total de 14.736.752 empregos formais (os mesmo que participam atualmente do sistema de poupança para aposentadoria). Trata-se de um número muito distante do oferecido pelo Instituto Nacional de Estatística e Geografia (INEGI) sobre a população economicamente ativa, que no terceiro trimestre de 2010 registrava um total de 47,1 milhões de trabalhadores.

O verdadeiro problema, segundo Martínez, está na falta de cobertura e no pouco tempo de contribuição dentro do sistema: "Um trabalhador do sexo masculino que contribua 30 anos com a previdência social terá uma aposentadoria satisfatória que lhe permitirá manter um nível de vida equivalente ao que tinha quando estava na ativa. O problema é que no México são muitos os que não têm mais de 10 ou 15 anos de contribuição." Para Martínez, o problema acabaria "se a contribuição para a previdência se tornasse obrigatória a despeito da fonte ou do tipo de receita".  Pelas suas contas, para que o sistema conceda uma aposentadoria adequada, seria necessário que os homens contribuíssem em torno de 35 anos e as mulheres 30 (já que as mulheres trabalham menos anos do que os homens).

Por isso, Martínez acha que a origem do problema não está no sistema de aposentadorias, e sim "no mercado de trabalho, na legislação fiscal e na dificuldade de regulação da indústria e do comércio". No dia a dia, é mais conveniente aos trabalhadores e às empresas reduzir a carga fiscal e social dos salários e compensá-la com um volume maior de ganho real. A legislação trabalhista e fiscal permite que os trabalhadores sejam contratados mediante esquema de cobrança de honorários ou de prestação de serviços que lhes permitem evitar as contribuições para a aposentadoria e a previdência social, e com isso aumentar o ganho real do trabalhador e reduzir a carga fiscal dos empregadores.

É o que pensa também García-Huitrón, um dos autores do livro "Novas políticas para sistemas de aposentadorias obrigatórias de contribuição definida" (New Policies for Mandatory Defined Contribution Pensions). Para ele, o sistema de poupança para a aposentadoria no México "enfrenta desafios significativos no que diz respeito à maximização da aposentadoria esperada, principalmente no tocante à concorrência entre as administradoras,  bem como à otimização do regime de investimento".

Contudo, o especialista observa que, do ponto de vista global, talvez os principais desafíos do sistema de aposentadoria do México venham, de um lado, de fora do SAR, isto é, da interação e da compatibilidade do SAR com outros sistemas de aposentadorias públicas do México; e, por outro lado, das condições do mercado de trabalho no país. Isso, disse ele, "afeta a cobertura e a densidade das contribuições dos participantes do sistema, assim como o esquema de proteção social em vigor atualmente no México e os incentivos perversos que gera no tocante à informalidade".

García-Huitrón menciona também as ideias que o ex-diretor do IMSS, Santiago Levy, apresenta em seu livro "Boas intenções, maus resultados" (Buenas intenciones, malos resultados). Diz ele que "o trânsito constante dos trabalhadores mexicanos da formalidade para a informalidade, e vice versa, é um dos principais obstáculos à acumulação de recursos para fins de aposentadoria. Isto acontece porque no período em que o trabalhador está na informalidade a contribuição com a conta individual é interrompida".

Alejandro Villagómez, especialista em aposentadorias e previdência social, também acha que uma das origens do problema é a estrutura do mercado de trabalho: "A forma como o sistema da previdência social está estruturado, em sentido mais amplo, incentiva os trabalhadores a preferirem a informalidade, em vez de ingressar no sistema. Apesar disso, embora seja necessário levar em conta o fato de que o volume da informalidade no país é muito grande, nem todos que estão na informalidade estão descobertos, já que se trata de um contingente flutuante."

Por outro lado, Villagómez acrescenta que "o sistema é fracionado, isto é, há muita gente que não está coberta". Em relação aos programas existentes, houve avanços graças às reformas, em 2008, do IMSS e do Instituto de Seguridade Social para os Trabalhadores do Estado (ISSSTE) no plano federal, cuja função é a de conceder o benefício da seguridade social ao funcionalismo público".

Contudo, ele adverte de que "ainda há um longo caminho a percorrer para que se tenha uma cobertura mais ampla e se possa avançar em direção à convergência dos diferentes programas. O programa do ISSSTE começa a se aproximar do programa do IMSS com a incorporação dos novos trabalhadores ao sistema de poupança individualizada. Trata-se, porém, de um processo que leva tempo".

Para o professor Gabriel Martínez, do ITAM, a situação do sistema público no México não é exclusividade desse país. "Os regimes especiais e as empresas estatais são um problema comum em muitos países. A França também tem enfrentado dificuldades nessa área. No México, as paraestatais não têm dinheiro para saldar seus compromissos com as aposentadorias e com o gasto em saúde de seus trabalhadores." Todavia, Martínez crê a situação do México é menos grave do que nos países desenvolvidos, já que o setor público é relativamente menor. "A reforma do ISSSTE já fez parte do trabalho a ser feito nesse setor. Falta reformar as paraestatais: a Comissão Federal de Eletricidade, IMSS (para seus próprios trabalhadores, que ironicamente são regidos por outro sistema), Pemex, entre outras."

Villagómez diz que é preciso ter paciência para que o sistema avance e produza a convergência desejada. "Cada Estado tem um programa próprio para seus funcionários. Em alguns Estados há crise; há Estados da república que estão insolventes, cujo programa de aposentadoria é totalmente insustentável. A reforma aí deve ser localizada. O sistema de aposentadorias da Pemex passou apenas por algumas modificações de pequeno porte e, a longo prazo, deveria convergir para o tipo de programa do IMSS, para que o sistema se torne homogêneo". Só então será possível dizer que o sistema de aposentadoria do México não está em crise.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"A previdência social do México está realmente em crise?." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [09 February, 2011]. Web. [15 December, 2018] <http://www.knowledgeatwharton.com.br/article/a-previdencia-social-do-mexico-esta-realmente-em-crise/>

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