Como as questões trabalhistas estão complicando a última leva de pactos de livre comércio

Em abril deste ano, o governo americano tomou uma decisão em relação à Guatemala que muitos consideram preocupante: o governo guatemalteco terá quatro meses a mais para se adequar ao Plano de Ação de Aplicação Mutuamente Combinada assinado pelos dois países no ano passado. O plano foi implementado em resposta a uma queixa de 2008 apresentada pelo AFL-CIO e seis sindicatos da Guatemala com base em cláusulas trabalhistas do CAFTA, o acordo de comércio de que fazem parte os EUA a cinco países da América Central e a República Dominicana.

Os sindicatos dizem que o governo da Guatemala não cumpriu com suas obrigações de “aplicar de forma eficaz” o capítulo de direitos trabalhistas do CAFTA, que dá aos exportadores guatemaltecos acesso preferencial ao mercado americano. Entre outros agravos, os sindicalistas dizem que alguns empregadores roubam os salários e as pensões dos trabalhadores da Guatemala, e não pagam os raros julgamentos legais realizados contra empresas locais.

Relatos de abusos semelhantes ocorrem por toda parte na região. Em 2011, os EUA e a Colômbia lançaram o Plano de Ação EUA-Colômbia com o objetivo de tratar de questões relativas ao sofrível histórico colombiano de proteção aos direitos trabalhistas no momento em que as duas nações estavam prestes a pôr em prática seu acordo bilateral de livre comércio. Desde então, dezenas de sindicalistas colombianos foram assassinados e cerca de 1.000 receberam ameaças de morte, de acordo com sindicalistas. Devido ao medo generalizado da violência e de retaliação dos empregadores contrários à organização de um sindicato ou ao ingresso em uma instituição dessas, somente 4% dos trabalhadores colombianos são sindicalizados, de acordo com o Projeto de Educação Trabalhista nas Américas, instituição sem fins lucrativos.

Por que tais cláusulas se tornaram tão comuns nos acordos de livre comércio? Quais são os fundamentos legais dessas cláusulas? Por que os governos desses países latino-americanos acham tão difícil se adequar aos capítulos dos direitos trabalhistas dos pactos de comércio? Quais são as implicações para os EUA e para as empresas multinacionais que querem investir nesses países e tirar proveito do tratamento tarifário preferencial proporcionado pelos acordos comerciais?

Pressão pública

“Há tempos os trabalhadores tentam obrigar as empresas a se conformar aos padrões trabalhistas básicos no local de trabalho e a fazer com que aceitem que os trabalhadores tenham determinados direitos, tais como liberdade de associação e o direito de participar de negociações coletivas”, observa Janice Bellace, professora de estudos jurídicos e de ética nos negócios da Wharton. “Sabendo que a legislação nacional não é suficiente, eles procuram uma maneira de fixar certos padrões no mundo todo.”

O movimento em busca de padrões aceitos em nível internacional e dos direitos dos trabalhadores começou antes da Primeira Guerra Mundial, mas só em 1919 a Organização Internacional do Trabalho (OIT) começou a adotar convenções que fixaram os padrões internacionais para vários aspectos da vida do trabalhador, observa Bellace. Atualmente, há 189 convenções, oito das quais apresentam  princípios e direitos fundamentais a serem garantidos aos trabalhadores.

Em 1998, a OIT lançou a Declaração de Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho, em que apontava quatro padrões trabalhistas fundamentais que todos os países deveriam seguir a despeito do seu grau de desenvolvimento: liberdade de associação e o direito de se organizar e de negociar coletivamente; liberdade em relação ao trabalho forçado; abolição efetiva do trabalho infantil e não discriminação no emprego.

O elo entre os acordos de livre comércio e as cláusulas de direitos do trabalhador se formou durante o debate em torno do pacto do NAFTA, em 1994, quando a inclusão dessa cláusula “abriu caminho para que o NAFTA se tornasse politicamente palatável” àqueles democratas que viam com suspeitas os acordos de livre comércio, diz Barbara Kotschwar, pesquisadora bolsista do Instituto Peterson de Economia Internacional. Desde então, essas cláusulas têm sido rotineiramente incorporadas a diversos acordos de livre comércio. Num relatório recente, a Organização Internacional do Trabalho constatou que o número de acordos de livre comércio com cláusulas sobre direitos trabalhistas havia passado de quatro pactos apenas, em 1995, para 21 em 2005 e, posteriormente, para 58 pactos em junho de 2013.

“Nos últimos 20 anos, as empresas vêm respondendo à pressão para que sejam mais sensíveis às condições nas quais os trabalhadores exercem suas atividades, não importa se a empresa é dona, ou não, do local onde trabalham”, observa Bellace. “Tradicionalmente, as leis trabalhistas, como a OSHA nos EUA, são voltadas para o empregador, e não para o comprador de bens feitos naquele local. O interessante é que nos últimos 25 anos surgiu um grande movimento — entre ativistas, ONGs e consumidores — segundo o qual as grandes empresas são responsáveis pela realização dessas coisas.”

De acordo com Kimberley Ann Elliott, pesquisadora bolsista do Centro para o Desenvolvimento Global, um centro de pesquisas de Washington, os responsáveis pelas negociações comerciais dos EUA insistiram em incluir cláusulas trabalhistas em todos os novos pactos de livre comércio, uma vez que a política comercial americana assim exige. “Os acordos comerciais do passado, se feitos com países pequenos e distantes de padrões relativamente elevados, boas condições de trabalho e poucas exportações sensíveis — como Austrália, Chile e Cingapura — ou por países impulsionados pela política externa, como é o caso da Jordânia, tinham forte apoio do Congresso”, diz Elliott.

Contudo, conseguir apoio do Congresso para acordos com países em que os padrões trabalhistas, ou sua aplicação, se acham bem abaixo dos padrões internacionais, não tem sido nada fácil, acrescenta Elliott, “sobretudo quando os países também exportam produtos sensíveis, principalmente vestuário”. O debate em torno dos direitos do trabalhador nos acordos de livre do comércio dos EUA foi “sectário e rancoroso”, diz Elliott, porém a tendência de modo geral em duas décadas tem sido no sentido de fortalecer o capítulo trabalhista, tornando-o mais executável e, desde 2007, e de estreitar o elo entre as leis nacionais e os padrões internacionais.

Dado o ceticismo generalizado em torno dos pactos de livre comércio, parece óbvio que se os governos latino-americanos não tivessem prometido melhorar acentuadamente seu histórico de direitos humanos, o Congresso americano não teria autorizado o Acordo de Livre Comércio Centro-Americano (CAFTA), aprovado em 2005 por um único voto a mais apenas. “Os países tiveram de concordar; e com a Colômbia de modo especial, os EUA estabeleceram um Plano de Ação Trabalhista em seu acordo de livre comércio de caráter muito mais específico do que se costuma encontrar na maior parte dos acordos de livre comércio”, acrescenta Bellace.

Esses padrões fundamentais dizem respeito às regras estruturais que governam as transações do mercado de trabalho, não a resultados específicos, tais como salários, enfatiza Elliott. “Podem-se compará-los às regras que protegem os direitos de propriedade e a liberdade de transação nos mercados de produtos, que a maior parte dos economistas considera necessários para que as economias de mercado operem de maneira eficiente”, acrescenta Elliott. “E assim como a universalidade dos diretos de propriedade e a liberdade de transações de mercado não implicam leis ou instituições idênticas entre os países, a universalidade desses padrões de trabalho fundamentais não implica uniformidade nos detalhes das proteções ou nas instituições que os implementam.”

Estudos de caso

Na hora de cumprir as promessas feitas, “a Colômbia e a Guatemala se destacam como exemplos sobretudo chocantes” no que diz respeito à Convenção 87 da OIT — sobre a  liberdade de associação do trabalhador, diz Bellace. “Normalmente, nos EUA, ouve-se de alguém que foi demitido por ter tentado criar um sindicato; não se ouve falar de gente baleada por ter tentado fazê-lo. Na Colômbia e na Guatemala essa é uma ocorrência frequente e documentada. É incrível que isso aconteça.”

É o que pensa também Brian Finnegan, da divisão internacional da AFL-CIO. Ele acrescenta que no governo desses países continuam a faltar recursos suficientes para que eles cumpram com suas obrigações. Ele cita o caso de uma fábrica coreana na Guatemala que se recusou a abrir suas portas para os inspetores trabalhistas, conforme relataram trabalhadores da empresa. O governo não foi capaz — ou quem sabe não estava disposto — a obrigar a fábrica a abrir suas portas, diz Finnegan.

De acordo com Bellace, “quando você envia o inspetor e a empresa não permite que ele entre, o que deve fazer o ministro do Trabalho?” Nos EUA, o passo seguinte seria a obtenção de uma decisão judicial, e a expectativa de que as empresas a cumpram. Contudo, esse não é necessariamente o caso na Colômbia e na Guatemala, diz ela. “Portanto, temos problemas onde falta vontade ao governo ou onde ele não tem o controle da situação […] Quando se tem um país desse tipo, e os grupos em disputa uns com os outros também têm ideologias políticas muito diferentes em relação ao trabalho, pode-se imaginar que esse expediente violento de conseguir as coisas penetrará no local de trabalho.”

Situações desse tipo podem colocar as empresas multinacionais num dilema muito complexo e difícil. Bellace cita o caso de uma empresa muito respeitada “com um histórico excelente de direitos humanos nos EUA e no mundo todo”, mas que enfrenta condições na Guatemala “extremamente perigosas até mesmo para a alta gerência da empresa. Talvez você ache que a empresa deveria sair do país, mas quando se tem um investimento em instalações próprias fica difícil fazê-lo. Além disso, muita gente perderá o emprego”.

Por outro lado, essas condições, juntamente com a concorrência crescente dos fornecedores da China e do Sudeste Asiático, podem facilmente desencorajar novas empresas de entrar nesses países, acrescenta Bellace. “A menos que se trate de uma empresa muito experiente, a tendência é desistir de entrar em países assim.”

Embora os detalhes continuem superficiais, o controvertido acordo da Parceria Trans-Pacífico (TPP), que ligará os EUA a 11 parceiros comerciais da região Ásia-Pacífico, terá um capítulo sobre normas trabalhistas, porque os negociadores americanos insistem na questão, conforme explica Elliott. Os fundamentos das discussões atuais da TPP foram lançados pela Parceria Econômica Estratégica Trans-Pacífico negociada em 2005 pelo Brunei, Chile, Nova Zelândia e Cingapura, que incluíam um memorando de entendimento que ratificava o compromisso das partes com as normas principais da OIT e criava um fórum de discussão sobre questões trabalhistas, mas sem obrigações compulsórias.

Outros acordos comerciais dos quais os EUA não participam e que vinculam os futuros parceiros a TPP apresentam poucas referências — quando apresentam — a essas questões, além de cláusulas sobre deslocamento temporário de trabalhadores — mas essa é outra questão e não trata dos direitos no trabalho cobertos pelas normas de direitos trabalhistas, observa Elliott. “Como os países em desenvolvimento agiram de forma coletiva, conseguiram bloquear as iniciativas dos EUA, por isso há apenas uma cláusula limitada nas regras de comércio internacional que trata explicitamente de normas trabalhistas”, acrescenta Elliott, autora de um livro a ser lançado em breve: “A parceria Trans-Pacífico: a busca de qualidade nos acordos de comércio do século 21” [The Trans-Pacific Partnership: The Quest for Quality in a 21st Century Trade Agreement].

A inclusão do Vietnã na TPP pode acabar minando as perspectivas dos países da América Central de expandir seus mercados nos EUA? Ironicamente, observa Kotschwar, o Vietnã é uma das potências emergentes no setor de têxteis que fez amplas reformas econômicas e não padece da violência ou da instabilidade política endêmica em muitas repúblicas centro-americanas. A estabilidade do Vietnã pode atrair muitas das empresas de trabalho intensivo relutantes em investir na América Central? Alguns governos centro-americanos estão muito preocupados em conceder preferências comerciais da TPP ao governo vietnamita, diz Kotschwar, porém resta uma indagação fundamental: o estado socialista do Vietnã, de um partido apenas, será capaz de pôr em prática direitos trabalhistas genuínos que satisfaçam aos defensores dos direitos trabalhistas?

Implicações econômicas

Podemos dizer que as afirmações dos governos centro-americanos de que trabalharão para cumprir o acordo não passam de fingimento? “A situação trabalhista havia chegado a um ponto em que muitos pensavam: se essa conduta ultrajante persistir e nada acontecer para que seja interrompida, então o FTA não será digno nem mesmo do papel em que foi escrito”, diz Bellace.

A exemplo de Kotschwar e Elliott, Bellace acredita que a Colômbia tenha feito algum progresso em seus esforços para se adequar aos compromissos de proteção dos direitos trabalhistas. “Em primeiro lugar, a situação de modo geral na Colômbia no que se refere ao estado de direito ou à lei e à ordem melhorou, o que teve consequências positivas para a situação do país”, nota Bellace. “Mas não creio que a Guatemala tenha melhorado muito, o que, provavelmente, fez com que o Escritório do Representante Comercial dos EUA (USTR) dissesse em 2013 que iria requerer arbitragem contra a Guatemala”, o que poderia levar a sanções contra o governo daquele país em um processo jamais ocorrido anteriormente no âmbito do CAFTA.

Embora as cláusulas do capítulo de direitos trabalhistas do CAFTA não tenham sido capazes de deflagrar um boom nos investimentos estrangeiros na região, e não tenham tampouco destruído as economias locais, a região desfrutou pelo menos de um benefício, diz Kotschwar. Com a implantação iminente do primeiro processo de arbitragem do CAFTA, “tem-se agora um processo que lança luz sobre cláusulas trabalhistas inadequadas”.

Tanto os defensores quanto os oponentes dos acordos de direitos trabalhistas têm procurado promover excessivamente seus argumentos, observa Elliott. “Os defensores do livre comércio dizem que o comércio estimula o crescimento, o que, por sua vez, resulta em salários mais elevados e melhores condições de trabalho, e acrescentam que não há necessidade de atenção especial a normas trabalhistas  nos acordos comerciais”, diz Elliott. “Por outro lado, os defensores das normas trabalhistas, liderados pelos sindicatos e pelos grupos de direitos humanos, dizem que a concorrência para atrair investimentos estrangeiros ou para conquistar uma fatia maior do mercado de exportação faz com que os países suprimam as normas trabalhistas ou, no mínimo, que não toquem nelas, disso resultando uma ‘corrida ao fundo do poço.'” Seja qual for a visão que se tenha das normas trabalhistas, a maior parte dos governos de países em desenvolvimento e defensores do livre comércio se opõem à inclusão de normas trabalhistas como obrigações a serem aplicadas nos acordos de comércio por receio de que as cláusulas sejam passíveis de abusos motivados pelo protecionismo.

É especialmente difícil isolar o impacto econômico das cláusulas de direitos trabalhistas sobre investimentos estrangeiros e o desenvolvimento econômico, acrescenta Kotschwar, uma vez que os pactos não foram totalmente implementados até 2009, durante a crise financeira global. “A crise foi um fator que as multinacionais não tinham como prever” quando fizeram seus planos de investimentos na América Central, assinala Kotschwar. Meia década depois da introdução do CAFTA, todas as nações da América Central participantes do pacto — com a única exceção da Costa Rica — continuam no terço inferior do Índice de Concorrência Global 2014 do Fórum Econômico Mundial.

Contudo, de acordo com Elliott, “são poucas as evidências convincentes de uma corrida em direção ao fundo do poço no que se refere às normas trabalhistas, ou de abusos protecionistas entre comércio e mão de obra onde quer que existam”. Elliott diz que o impacto dos padrões mais elevados de concorrência é mais complexo do que geralmente se supõe, porque “quaisquer custos mais elevados de conformidade que ocorram são, com frequência, compensados pela maior produtividade. Tampouco cerca de duas décadas de experiência com condições de direitos trabalhistas nas Preferências do Sistema Generalizado dos EUA, ou a série de acordos comerciais dos EUA, dão suporte ao receio de que as sanções comerciais para aplicação de normas trabalhistas possam gerar abusos protecionistas.

No caso do Acordo de Livre Comércio Centro-Americano, introduzido entre 2007 e 2009, os economistas concordam que é difícil avaliar se a inclusão de acordos de direitos trabalhistas nesse pacto teve algum efeito sobre a taxa decepcionante de atração de investimentos estrangeiros por parte das nações membros do CAFTA nos anos subsequentes. Embora o impacto direto das cláusulas de direitos trabalhistas seja difícil de medir em face dos inúmeros fatores envolvidos no crescimento desses países, elas certamente mostraram que não são nenhuma panaceia. “Em vez de promover conflitos, as normas trabalhistas e a globalização podem criar sinergias positivas”, observa Elliott. “O comércio pode contribuir com o crescimento, e os empregos que cria são, em geral, melhores do que os criados pela agricultura ou pelo setor informal, mas ele está igualmente associado à desigualdade maior de renda.”

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"Como as questões trabalhistas estão complicando a última leva de pactos de livre comércio." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [08 July, 2014]. Web. [09 August, 2020] <http://www.knowledgeatwharton.com.br/article/como-questoes-trabalhistas-estao-complicando-ultima-leva-de-pactos-de-livre-comercio/>

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