O desafio do processo de descentralização na América Latina

Cidades que contam com agências de investimentos próprias para atrair capitais externos, regiões que criam estratégias particulares para atrair turistas do mundo todo, ou organizam escritórios de fomento ao emprego, fazem parte de um esquema de descentralização que é comum atualmente a vários países latino-americanos. Criados em princípios dos anos 90, seu objetivo é aproximar as políticas públicas da vida diária dos cidadãos. Contudo, até que ponto essa estratégia descentralizadora seria sustentável em face dos desafios de concorrência que enfrentam os países? Essa tendência seria contrária aos interesses de aproximação dos países da região?

 

Carolina Rentería, diretora do Departamento Nacional de Planejamento da Colômbia (DNP), órgão encarregado de definir políticas públicas e de desenvolvimento para o Estado, diz que a estratégia de descentralização, que conta atualmente com uma estrutura muito mais sólida, tem produzido efeitos positivos para o desenvolvimento nacional. O processo de descentralização colombiano começou timidamente em 1986, mas só em 1988, graças à Constituição, consolidou-se ao permitir o voto popular para cargos locais e departamentais. O processo político foi acompanhado de uma autonomia orçamentária ao longo de duas décadas, permitindo que cidades e departamentos utilizassem sua verba de acordo com as necessidades mais urgentes das regiões.

 

O caso colombiano mereceu inclusive o reconhecimento internacional por parte da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que elaborou este ano um ranking dos casos de descentralização de maior sucesso em países latino-americanos, concedendo à Colômbia o primeiro lugar pelo grau de aprofundamento do processo e pelos resultados obtidos.

 

O desenvolvimento do modelo passou por várias etapas, mas foi alvo também de muitas críticas por parte dos setores políticos e acadêmicos. Alguns especialistas, e parte da opinião pública, crêem que a descentralização avançou pouco; por outro lado, há quem julgue que foram atribuídas responsabilidades em demasia a regiões que não dispunham de recursos suficientes para executá-las.

 

De acordo com dados do Departamento Nacional de Planejamento (DNP), estima-se que, em 2008, 57% do total do gasto público ocorrerá nessas regiões, sobretudo para atender a necessidades das áreas sociais como saúde e educação. Em 2010, de acordo com as metas estabelecidas, essas áreas deverão contar com uma cobertura global em todo o país.

 

Talvez o que tenha ajudado a dimensionar melhor as mudanças decorrentes da descentralização das regiões e, ao mesmo tempo, as imensas necessidades ainda não satisfeitas, seja a Agenda Interna, um processo iniciado em 2006 e concluído em 2007, e que consistiu em mais de 1.800 reuniões, workshops e encontros entre a sociedade civil, o governo e empresários com o propósito de definir os pontos fortes, em relação ao comércio internacional, dos setores produtivos dos 32 departamentos políticos em que está dividido o país.

 

Com uma metodologia participativa, representantes do governo, universidades, setor privado e organizações sociais trabalharam na identificação dos pontos fortes e fracos de suas respectivas regiões. Com base nesse levantamento, iniciaram a busca de oportunidades e riscos em um cenário econômico globalizado. Desse exercício de participação cidadã surgiram as “apostas produtivas” — constituídas por setores, produtos ou serviços de maior competitividade — complementadas por projetos de obras que visam tornar as regiões mais competitivas.

 

A criação de uma Agenda Interna se deveu à necessidade de definir um perfil competitivo a ser assumido pelas regiões diante de mercados como o dos EUA. No fim das contas, porém, permitiu identificar seus pontos fortes em relação ao desenvolvimento produtivo regional de onde surgirão, no futuro, cadeias de valor que permitirão melhorar o padrão de vida e de emprego das regiões. É o que diz Hernando José Gómez, diretor do Conselho Privado de Competitividade, órgão criado por associações e empresas colombianas responsáveis por políticas de produtividade no país.

 

Ao mesmo tempo, porém, a Agenda Interna constatou que enquanto algumas regiões estão bem preparadas para enfrentar o desafio de competir internacionalmente, outras estão atrasadas em seus processos produtivos e exigem um esforço adicional para levar adiante seu intrincado processo de globalização.

 

Embora em termos de educação, capital humano e captação de recursos internacionais as capitais tenham sido bem classificadas, em matéria de competitividade viabilizada pelos processos de descentralização, houve casos destacados como os registrados em cidades de porte médio: Pereira, Manizales e Bucaramanga. Essas cidades aparecem nos primeiros lugares no ranking de facilidade para fazer negócios, conforme o estudo Doing Business 2008 do Banco Mundial. Nessas localidades, as autoridades seccionais se empenharam para criar um clima atraente para os negócios, buscando facilitar o investimento e promover a capacidade empreendedora, temas que mereceram destaque no estudo do Banco Mundial.

 

“O grande desafio agora consiste em reduzir as disparidades regionais, pôr fim à divisão entre regiões mais desenvolvidas e outras que não alcançaram o mesmo desenvolvimento”, observa Carolina Rentería, diretora do DNP, ao destacar os avanços promovidos pelo esquema de descentralização na Colômbia e reconhecendo, ao mesmo tempo, o principal desafio que o país enfrenta neste momento.

 

O balanço líquido decorrente de uma maior alocação de recursos — e responsabilidades — nas regiões, permitiu que algumas delas prosperassem significativamente no tocante à cobertura de serviços sociais básicos para a população. Enquanto que, em 2000, apenas 53% dos colombianos tinham cobertura de saúde, no final de 2007 esse percentual estava próximo de 90%, sendo que a meta do Departamento Nacional de Planejamento para 2010 é de 100%.

 

Com relação à educação, houve também avanços a julgar pela taxa de cobertura da educação básica, que de acordo com o Ministério da Educação Nacional era de 85% no final de 2002 e que, em 2007, chegou a 89,3%. Contudo, as fortes diferenças persistem dependendo da região analisada. Enquanto em Bogotá, capital da Colômbia, a taxa de cobertura da educação básica era de 92% em fins de 2007, em regiões distantes, como o departamento do Amazonas, ao sul do país, na fronteira com o Brasil, a taxa era de apenas 62%.

 

Luis Enrique Berrizbeitia, vice-presidente executivo da Corporação Andina de Fomento (CAF), instituição que financia e promove obras de desenvolvimento em vários países, ressalta a importância da iniciativa local nos processos de desenvolvimento econômico, na melhora da qualidade de vida e na geração de emprego, entre outros. Para o especialista, “a atenção às demandas sociais ocorrem localmente”, razão pela qual as regiões são chamadas a desempenhar um papel fundamental na geração das melhores condições locais possíveis, de modo que tanto o capital como as empresas encontrem um lugar ideal para se desenvolver e promover o crescimento.

 

Bolívia, a outra face da moeda

As disparidades no grau de desenvolvimento regional converteram-se no calcanhar de Aquiles dos processos de descentralização. O exemplo mais palpável disso é a Bolívia, um país que hoje enfrenta um conflito político em razão dos grandes desequilíbrios que se observam em seu desenvolvimento regional.

 

Enquanto a maior parte da população indígena está radicada na Sierra — no flanco ocidental do país —, e vive em condições sociais e econômicas que não mostram progressos substanciais, do outro lado fica a população de Estados como Tarija, Santa Cruz, Chuquisaca, Pando e Beni — conhecidos como a “Meia Lua” boliviana. Na zona leste do país, na fronteira com o Brasil, há uma enorme riqueza em recursos naturais — petróleo e gás — e um bom nível de desenvolvimento agroindustrial. Somente a província de Santa Cruz — no extremo leste do território nacional e considerada a região mais industrializada — responde por 25% da população do país, gera 29% do Produto Interno Bruto (PIB) — que no ano passado foi de 13,2 bilhões de dólares, de acordo com dados do Fundo Monetário Internacional (FMI). Além disso,   paga a metade dos impostos arrecadados pela nação. O PIB per capita, de 1.300 dólares, é superior inclusive à média nacional, que é de 1.152 dólares.

 

Depois de várias décadas de inconformismo com as condições econômicas da maior parte da população boliviana e de rejeição à classe política dominante, teve início em 2005 um processo de fortalecimento da autonomia das províncias   que já avançou bastante, de acordo com Alberto Schlessinger, professor de Comércio Exterior da Universidade Sergio Arboleda, na Colômbia. O professor observa que o ponto de partida dessa nova estrutura tinha como objetivo reformular a relação entre o governo e as regiões representadas pelas prefeituras, comitês cívicos e empresas — sob a direção de empresários e sindicalistas —, dando prosseguimento ao processo de descentralização. Contudo, nesse caso a descentralização acentuou a divergência das visões regionais, uma vez que as províncias da “Meia Lua” querem se tornar independentes, enquanto os mais pobres dependem da riqueza gerada por aquelas.

 

Schlessinger explica que esse modelo entrou em crise devido ao forte choque entre as posições do governo central, adepto de um esquema socialista em que o Estado tem papel determinante, e que contrasta com o interesse das regiões mais desenvolvidas da Bolívia, preocupadas em promover a livre empresa e em aprofundar o processo descentralizador em busca de uma maior autonomia na gestão dos recursos fiscais e naturais, ameaçando com isso proclamar sua independência do governo central.

 

Em meio a esse cenário tenso, há uma nação com cerca de 9 milhões de habitantes em que 83% da população tem necessidades básicas não atendidas; 91% da população rural é pobre; 53% não tem cobertura adequada na área de educação e 38% na área da saúde de acordo com dados do Crecer, uma ONG boliviana dedicada ao financiamento de crédito para a educação rural.

 

O desafio de se tornar competitivo

Embora o processo de autonomia regional tenha avançado na América Latina, ainda há  muito o que aprender. Para Alberto Schlessinger, o maior erro da Colômbia ao longo do processo de descentralização foi ter concedido verbas cada vez maiores para as regiões sem uma contrapartida de responsabilidades, o que permitiu a algumas delas tratar de forma menos rigorosa o controle dos gastos deixando de cumprir seu objetivo inicial: promover o desenvolvimento regional com base em uma maior autonomia e descentralização.

 

“Na Colômbia, a descentralização teve um enfoque mais centrado no orçamento, garantindo a transferência de recursos para as regiões de acordo com critérios definidos, mas não houve ênfase na definição de responsabilidades. É por isso nos últimos anos tem-se falado muito sobre a necessidade de maior controle desse processo, para que cumpra seus objetivos”, explica o professor.

 

Carolina Rentería, diretora de Planejamento Nacional, também acha que chegou a hora de melhorar o monitoramento, o desenvolvimento e o controle dos recursos destinados às regiões para que elas, por sua vez, atendam às necessidades de suas populações. Com esse objetivo, entrará em funcionamento em 2009 um sistema que busca tornar muito mais eficiente o controle dos recursos, para evitar que mandatários regionais acabem usando a verba orçamentária para assuntos que nada têm a ver com seu objetivo primordial.

 

Contudo, outro tema que requer a colaboração conjunta das estratégias é a melhora substancial da competitividade das regiões. O objetivo principal, de acordo com Rentería, consistirá em diminuir a distância atual entre os departamentos e cidades com maior nível de desenvolvimento em relação a outros mais atrasados. Nesse sentido, a entrada em vigor da Agenda Interna, com ênfase nas regiões, será determinante para melhorar a competitividade e eliminar o “fosso” do desenvolvimento. “A competitividade se constrói mediante capacitação, tecnologia, inovação e melhora dos padrões de produtividade”, observa Francisco Mejía, diretor da área de Extensão da Universidade do Rosário, na Colômbia, e líder de um projeto cujo objetivo é o de coordenar o trabalho conjunto da universidade, empresa privada e governo na geração de modelos integrais de desenvolvimento. A área de Extensão da Universidade do Rosário administra programas de educação continuada, consultoria e assessoria a comunidades vulneráveis, proporciona estágios e experiências práticas, promove o empreendedorismo e a gestão social.

 

Mejía garante que “o importante num processo de globalização é a construção de sociedades que sejam competitivas. Por isso, é importante identificar as vocações e ajudá-las a construir a competitividade com base em Agendas Internas”. Mejía acrescenta que somente a partir do conhecimento, e de sua aplicação ao desenvolvimento, os países poderão alcançar uma sociedade mais equilibrada, igualitária e justa. Lembrou ainda que nesse processo é preciso trabalhar de mãos dadas com o setor privado, universidade e Estado, “para potencializar os recursos existentes e tirar deles o melhor proveito possível em benefício da população”.

 

É o que se observa na Colômbia no trabalho conjunto que vem sendo desenvolvido entre o governo, setor privado e o mundo acadêmico no que se refere à criação de condições propícias à competitividade. Esses setores estão cientes de que o processo descentralizador das regiões deve servir de suporte — e não de obstáculo — na busca de tais objetivos.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"O desafio do processo de descentralização na América Latina." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [15 October, 2008]. Web. [15 December, 2018] <http://www.knowledgeatwharton.com.br/article/o-desafio-do-processo-de-descentralizacao-na-america-latina/>

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