O impacto do NAFTA sobre a economia americana: quais são os fatos?

Quando o presidente Bill Clinton assinou o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, na sigla em inglês), em dezembro de 1993, ele prognosticou que “o NAFTA derrubaria as barreiras comerciais entre as três nações, criaria a maior zona comercial do mundo, bem como 20.000 empregos nos EUA só em 1995. Os acordos ambientais e trabalhistas negociados pelo nosso governo farão deste acordo uma força para o progresso social e também para o crescimento econômico”. Vinte e três anos depois, estudiosos e gestores de políticas com frequência discordam do impacto do NAFTA sobre o crescimento econômico e a geração de empregos nos EUA. Esse impacto, dizem, nem sempre é fácil de isolar de outros fatores econômicos, sociais e políticos que influenciaram o crescimento dos EUA.

O comércio entre os três parceiros do NAFTA ─ EUA, Canadá e México ─ teve, de modo geral, um aspecto positivo: cresceu acentuadamente ao longo da vigência do acordo passando de cerca de US$ 290 bilhões, em 1993, para mais de US$ 1,1 trilhão em 2016. Os investimentos mútuos também aumentaram durante esses anos, na medida em que os saldos de investimentos estrangeiros diretos (IED) dos EUA no México passaram de US$ 15 bilhões para mais de US$ 107,8 bilhões em 2014. Com relação ao crescimento do emprego, conforme dados da Câmara Americana de Comércio, seis milhões de empregos nos EUA dependem do comércio dos EUA com o México, um fluxo grandemente facilitado pelo NAFTA, que ajudou a eliminar barreiras tarifárias e não tarifárias dispendiosas. O NAFTA também facilitou a integração em várias camadas das cadeias de suprimentos dos EUA, México e Canadá.

De acordo com o Wilson Center, 25 cents de cada dólar dos bens importados do Canadá pelos EUA são, na verdade, de conteúdo “Made in USA”, assim como os 40 cents de cada dólar de bens importados do México pelos EUA.

Geronimo Gutierrez, diretor-gerente do Banco Norte-Americano de Desenvolvimento (NADB), observa que o comércio entre os EUA e o México chegou a mais de US$ 500 bilhões em 2015, um aumento de cinco vezes desde 1992, quando as negociações para a criação do NAFTA foram concluídas. Portanto, explica, o México importa mais dos EUA atualmente do que todos os países dos chamados BRICs combinados ─ Brasil, Índia, Rússia e China. (O NADB funciona como catalisador binacional ajudando as comunidades ao longo da fronteira EUA-México a desenvolver uma infraestrutura acessível de longo prazo).

Gutierrez acrescenta que há benefícios menos conhecidos do NAFTA. Ao promover a integração coesa das cadeias de suprimentos industriais norte-americanas, “o NAFTA cria parceiros, e não concorrentes, entre os países membros. Com relação ao interesse do México por essa relação bilateral, pode-se resumi-la em dois fatos: cerca de 80% das exportações do México vão para os EUA, ao passo que 50% do investimento externo acumulado recebido entre 2000 e 2011 vem dos EUA. Além disso, o NAFTA tem sido a âncora fundamental para as reformas que fazem do México uma economia mais moderna e uma sociedade mais aberta”.

Um impacto modesto

Por tudo isso, a maior parte dos estudos conclui que o NAFTA teve um impacto apenas modesto sobre o PIB americano. Por exemplo, de acordo com um relatório de 2014 do Instituto Peterson de Economia Internacional (PIIE), os EUA incorporam uma riqueza anual no valor de US$ 127 bilhões todos os anos graças ao crescimento “extra” do comércio propiciado pelo NAFTA. Para os EUA, cuja população era de 320 milhões na época do estudo, a vantagem estritamente econômica foi de apenas US$ 400 por pessoa, ao passo que o PIB per capita foi de cerca de US$ 50.000. Embora os custos do NAFTA estejam muito concentrados em indústrias específicas como as fábricas de automóveis ─ em que o fechamento de postos de trabalho pode ser significativo para determinadas empresas ─ os benefícios do pacto comercial (tais como preços mais baixos para produtos eletrônicos e vestuário) são amplamente distribuídos pelos EUA, assim como no caso de qualquer pacto comercial no mundo todo.

Os defensores do NAFTA calculam que cerca de 14 milhões de empregos dependam do comércio com o Canadá e o México combinados, e que cerca de 200.000 empregos ligados à exportação criados anualmente pelo NAFTA paguem um salário médio de 15% a 20% a mais do que os empregos perdidos, segundo um estudo do PIIE.

Além disso, o estudo constatou que cerca de 15.000 empregos líquidos são eliminados todos os anos por causa do NAFTA. “Pelos nossos cálculos, desde a entrada em vigor do NAFTA, menos de 5% dos trabalhadores que perderam o emprego devido a demissões substanciais (como, por exemplo, quando grandes empresas fecham as portas) foram afetados ─ tudo indica ─ pelas crescentes importações do México”, disseram seus autores, Gary Clyde Hufbauer, pesquisador sênior do PIIE e a analista de pesquisas Cathleen Cimino-Isaacs. Para as cerca de 200.000 pessoas dentre 4 milhões que perdem o emprego anualmente nessas circunstâncias, as perdas podem ser atribuídas ao aumento das importações do México, disseram, mas “praticamente o mesmo número de novos empregos foram criados anualmente com o crescimento das exportações dos EUA para o México”. Além disso, “para cada emprego líquido perdido segundo essa definição, os ganhos para a economia americana foram de cerca de US$ 450.000 devido à maior produtividade da força de trabalho, a um espectro maior de bens e serviços e preços mais baixos no caixa do supermercado para as famílias”.

Os especialistas em comércio concordam que é difícil separar os efeitos diretos do acordo sobre o comércio e o investimento de outros fatores como, por exemplo, rápidos aperfeiçoamentos tecnológicos, ampliação do comércio com outros países, como a China, e eventos domésticos não relacionados em cada um dos países.

Walter Kemmsies, diretor gerente, economista e estrategista chefe da JLL Ports Airports and Global Infrastructure, diz que muitos dos empregos perdidos que costumam ser atribuídos ao NAFTA provavelmente teriam sido eliminados de qualquer forma mesmo que não houvesse o acordo, em parte devido ao aumento da concorrência de fabricantes chineses, muitos dos quais se aproveitaram da manipulação da moeda pelo governo chinês que fez com que os produtos feitos na China tivessem preços mais competitivos do que nos EUA. De igual modo, Mauro Guillen, diretor do Instituto Lauder da Wharton, concorda que, sem o NAFTA, muitos empregos americanos eliminados durante esse período provavelmente teriam migrado para a China ou para outro país qualquer. “Talvez o NAFTA tenha acelerado esse processo, mas sua influência nesse sentido não foi muito significativa.”

“Muitos especialistas de última hora que se debruçam sobre o NAFTA não compreendem de fato o comércio e o que o impulsiona”, disse Kemmsies. “E aí, ficam perdidos entre o NAFTA e a globalização da economia mundial. O fato é que, com ou sem o NAFTA, de qualquer jeito nosso comércio com o México teria sido muito maior. Não tenho certeza nem mesmo se o NAFTA promoveu algum aumento das relações comerciais entre EUA e México. Veja a situação do México e esqueça um pouco tudo o mais por um segundo: qual é o corredor de maior fluxo comercial do mundo? É o que faz a ligação Leste-Oeste ─ da Ásia para a Europa e para a América do Norte. O México se acha bem no meio do fluxo Leste-Oeste […] com seus 120 milhões de habitantes e seus inúmeros recursos para extração de matérias-primas […] A força de trabalho é barata, há uma vantagem geográfica global e uma classe média em ascensão. É um bom lugar para se fazer as coisas.”

Durante muito tempo, devido à fata de investimento, a infraestrutura do México esteve bem abaixo da média, inclusive seus portos, feitos para o processamento de matérias-primas, e não para lidar com bens industriais. Nesse sentido, o NAFTA teve impacto positivo sobre o desenvolvimento econômico do México, o que levou os investidores estrangeiros a acreditar que o México, cujos governos desde há muito sempre foram protecionistas e populistas, seguiria a regra do direito internacional. Os especialistas em comércio internacional, M. Angeles Vilarreal e Ian F. Fergusson, do Serviço de Pesquisas do Congresso, disseram em relatório recente: “Embora as medidas unilaterais de comércio e de liberalização do investimento do México nos anos 80 e princípios dos anos 90 tenham contribuído para aumentar o Investimento Estrangeiro Direto (IED) dos EUA no México, as cláusulas do NAFTA sobre investimento externo podem ter ajudado a consolidar as reformas mexicanas e contribuído para aumentar a confiança do investidor no país.” Cerca de 50% do investimento total em IED no México está em seu próspero setor de fabricação.

Perda de emprego e baixos salários 

Alguns críticos dizem que o NAFTA é culpado pela perda de empregos e pela estagnação dos salários nos EUA, uma vez que a concorrência das empresas mexicanas obrigou muitas empresas americanas a se mudarem para o México. Entre 1993 e 2014, a balança comercial EUA-México passou de um superávit de US$ 1,7 bilhão para um déficit de US$ 54 bilhões. Economistas como Dean Baker, do Centro de Pesquisas e Políticas Econômicas, e Robert Scott, economista chefe do Instituto de Política Econômica, dizem que o consequente aumento de importações do México para os EUA coincidiu com a perda de até 600.000 empregos nos EUA em mais de duas décadas, embora admitam que parte desse crescimento das importações provavelmente teria ocorrido sem o NAFTA.

Embora admita que muitos empregos com altos salários na indústria de manufatura dos EUA tenham migrado para o México, China e outros países estrangeiros como consequência do NAFTA, Morris Cohen, professor de gestão de operações e de informações da Wharton, diz que o NAFTA tem sido, no cômputo geral, uma coisa boa para a economia e para as empresas americanas. “O som de sucção que Ross Perto previa, não ocorreu. Muitos empregos foram criados no Canadá e no México e a atividade econômica resultante criou uma espécie de cadeia de suprimentos sem rupturas ─ uma cadeia de suprimentos norte-americana que permitiu às suas montadoras ser mais rentáveis e mais competitivas.”

Além disso, no estudo que publicaram em 2015 pelo Serviço de Pesquisas do Congresso, Villarreal e Fergusson observaram: “O impacto econômico geral do NAFTA é difícil de mensurar, uma vez que o comércio e as tendências de investimentos são influenciados por inúmeras outras variáveis econômicas, tais como crescimento econômico, inflação e flutuações cambiais. O acordo pode ter acelerado a liberalização do comércio que já vinha ocorrendo, mas muitas dessas mudanças poderiam ter ocorrido com ou sem acordo.”

Alguns de seus críticos mais severos admitem que o NAFTA não deve ser considerado totalmente responsável pela perda recente de empregos industriais nos EUA. De acordo com Scott, do Instituto de Política Econômica, “em mais de duas décadas, a manipulação cambial por cerca de 20 países, liderados pela China, inflacionou os déficits comerciais dos EUA, o que, juntamente com os efeitos persistentes da Grande Recessão, é em grande parte responsável pela perda de mais de cinco milhões de empregos na indústria de manufatura dos EUA”. Scott diz que embora o NAFTA e outros acordos comerciais, como a Parceria Trans-Pacífico, sejam ruins para os trabalhadores americanos, o principal problema não se deve ao fato de serem pactos de “livre comércio”, mas sim ao fato de que “foram projetados para criar um conjunto de regras separadas e globais com o objetivo de proteger os investidores estrangeiros e incentivar a terceirização da produção dos EUA para outros países”.

Diferentemente da geração mais antiga de “livres acordos” ─ que se preocupavam com a redução ou com a eliminação de tarifas e obrigações que asfixiavam o comércio ─ esses pactos mais novos são mais abrangentes. Conforme explica Scott, eles “contêm 30 ou mais capítulos que conferem proteções especiais aos investidores estrangeiros; estendendo a vigência das patentes e copyrights; privatizando mercados de serviços públicos como educação, saúde e concessões de serviços públicos, além de ‘harmonizar’ as regulações de tal forma que limitem ou impeçam os governos de proteger a saúde pública ou o meio ambiente”. Quando os críticos da PTP [Parceira Trans-Pacífico] fazem convergir sua crítica a esse pacto com sua crítica ao “livre comércio”, negligenciam um elemento essencial da PTP que deixa incomodados muitos dos partidários geralmente leais aos acordos de primeira geração que privilegiavam efetivamente a desregulação do “comércio” per se, observa Scott.

O papel da China

Há duas décadas, quando o NAFTA foi criado, a presença da China na economia global era discreta. O país ainda não era sequer membro da Organização Mundial do Comércio. Contudo, a participação de gastos dos EUA com produtos chineses cresceu cerca de oito vezes entre 1991 e 2007. Em 2015, o comércio americano de bens e serviços com a China totalizou US$ 659 bilhões ─ tendo os EUA importado US$ 336 bilhões a mais do que exportaram. A China se tornou o principal parceiro comercial de bens dos EUA ─ um acontecimento jamais antecipado por ocasião da assinatura do NAFTA. E, contudo, o NAFTA continua a catalisar a maior parte da culpa entre os críticos americanos da globalização, embora EUA e China não tenham jamais assinado nenhum acordo bilateral de comércio.

Como isso é possível? Em um estudo recente que atenuava o impacto do NAFTA sobre a economia dos EUA, os economistas David Autor (MIT), David Dorn (Universidade de Zurique) e Gordon Hanson (Universidade da Califórnia, San Diego), enfatizam o papel do surgimento da China no crescimento do emprego e dos salários nos EUA. No estudo, publicado pelo Escritório Nacional de Pesquisa Econômica, os autores escrevem: “O surgimento da China como grande potência econômica levou a uma mudança histórica nos padrões do comércio mundial. Simultaneamente, desafiou boa parte do conhecimento empírico recebido sobre a forma como os mercados de trabalho se ajustam aos choques comerciais. Juntamente com os propalados benefícios para o consumidor com a ampliação do comércio, há custos substanciais de ajuste e consequências para a distribuição […] Os trabalhadores expostos a esse cenário experimentam uma maior rotatividade e declínio de renda ao longo da vida. Em âmbito nacional, o nível de emprego caiu nas indústrias americanas mais expostas à concorrência da importação, conforme esperado, no entanto a compensação dos ganhos de emprego em outras indústrias ainda não se concretizou. Um melhor entendimento da situação que explique em que momento o comércio se torna caro, e onde, e como e por que ele pode ser benéfico, são itens essenciais da agenda de pesquisa do comércio e dos economistas do trabalho.”

Conforme diz Robert Blecker, economista da Universidade American: “Contrariamente às promessas dos líderes que o promoveram, o NAFTA não fez com que a renda per capita mexicana se aproximasse da americana, como também não resolveu os problemas de emprego do México ou o fluxo persistente de migração.” Contudo, “o NAFTA promoveu, sem dúvida, uma maior integração entre EUA e México e ajudou a transformar este último em grande exportador de bens manufaturados”.

As vantagens para a economia mexicana, porém, foram atenuadas pela forte dependência de insumos intermediários importados em sua produção para exportação, bem como pela concorrência chinesa no mercado americano e doméstico. O aumento de longo prazo do emprego no setor de manufatura no México (cerca de 400.000 empregos) foi pequeno e decepcionante, ao passo que a manufatura nos EUA teve uma queda de 5 milhões ─ mais por causa das importações chinesas do que mexicanas. Tanto no México quanto nos EUA, os salários reais estagnaram, embora a produtividade tenha continuado a aumentar levando a participações maiores nos lucros e a uma tendência de maior desigualdade.

Culpar o NAFTA por todos esses problemas atordoantes talvez deixe satisfeitos alguns críticos do NAFTA, mas como os pesquisadores do comércio aprenderam em anos recentes, a crescente complexidade dos desafios econômicos de hoje desafia quaisquer explicações simplistas.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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