Privatizações na China: uma estrada longa e sinuosa a percorrer

As reformas econômicas radicais da China, que alçaram o país ao papel de estrela da economia global em apenas 25 anos, caracterizam-se por uma passagem mais lenta do controle estatal para o privado, diferentemente do que ocorreu nos demais países que passaram pela mesma transição, segundo os professores da Wharton.  Ao mesmo tempo, um setor empresarial privado vibrante começa a despontar na China ao lado das empresas estatais.

 

“A privatização na China […] conserva ainda um enorme resíduo de influência do Estado”, observa Marshall Meyer, professor de Administração da Wharton. “Não se pode jamais subestimar o papel do Estado naquele país.”

 

Depois de décadas de controle estatal da economia na China e em outras nações do mundo, os governos puseram em marcha uma onda de privatizações deflagradas em fins dos anos 70. Geralmente pressionados pelos EUA, esses governos perceberam que as indústrias administradas com fins políticos estavam perdendo terreno na economia global. O crescimento econômico estancou e os padrões de vida não melhoravam.

 

A onda de privatizações começou no Chile e no Reino Unido e espalhou-se por todo o mundo através de programas de grande impacto na antiga União Soviética, leste europeu, América Latina e Índia.

 

Na China, a privatização chegou lentamente, à medida que funcionários do governo avaliavam a perspectiva de demitir grandes contingentes de trabalhadores, de modo que pudessem reestruturar companhias estatais inchadas conhecidas como SOEs. A privatização encontrou resistência da parte de gerentes influentes, muitos deles funcionários do Partido Comunista.

 

O número de SOEs ficou reduzido a 15% apenas do total de empresas — de 114.000, em 1996, para 34.000, em 2003 — sendo que cerca de 50% dessa redução foi conseqüência da privatização. As estatais que sobraram, porém, estão entre as maiores empresas da China e abrigam  mais da metade dos ativos industriais do país, segundo informações contidas em um relatório de 2005 elaborado pela International Finance Corporation (IFC), do Banco Mundial, intitulado A transformação da propriedade na China.

 

Philip Nichols, professor de Estudos Jurídicos da Wharton, ressalta que a lucratividade máxima não é necessariamente o único objetivo da campanha de privatização dos funcionários do governo chinês. “Um de seus objetivos é o de manter a supremacia do partido. Obviamente existe uma tensão entre essa motivação e a criação de um mercado, que é essencialmente um processo democrático, na medida em que dissemina o poder entre a população.”

 

A China é diferente dos demais países com programas de privatização porque permitiu que muitas das empresas estatais continuassem a existir, ao passo que a economia de um setor privado emergente cria novas empresas a partir do zero, diz Nichols, acrescentando que “a privatização ocorre sob diversas formas híbridas. No modelo chinês, cultiva-se um setor privado ao mesmo tempo que se preservam as estatais. Se estas não conseguem competir com o setor privado, são deixadas à míngua.

 

Modelos mistos

O governo chinês tem recorrido a uma variedade de modelos para desmembrar suas estatais, informa John Zhang, professor de Marketing da Wharton. Um método consiste em vender ações de companhias estatais através de bolsas de valores públicas, criadas no início dos anos 90. Depois de um crescimento frenético nos mercados acionários chineses, os preços das ações passaram por um longo declínio, principalmente porque boa parte delas, e das empresas listadas, continua nas mãos do governo.

 

Outro modelo empregado pelos chineses consiste em vender ações aos gerentes das empresas. A pesquisa do IFC detectou que, em uma amostra de empresas, os funcionários detinham 5% das ações das companhias privatizadas em 1996; entretanto, em 2002, sua participação havia subido para 32%.

 

O governo conserva uma participação significativa em muitas indústrias críticas.  “Desde o início, o governo chinês deixou muito claro que controlaria os setores estratégicos — energia, transporte, commodities básicas”, observa Zhang. No fim, acrescenta, ele continuará a controlar a economia e o povo chinês.

 

Meyer acredita que a propriedade privada passará de 30% do PIB para algo entre 40% e 60%, no máximo, por causa da determinação de manter o controle acionário em setores estratégicos. Para Meyer, o governo sempre controlará as 100 maiores empresas do país.

 

A privatização entrou em ritmo mais lento no ano passado depois que o governo foi criticado por tentar beneficiar politicamente funcionários influentes. “Há um debate intenso a esse respeito”, diz Zhang. “Existe a preocupação de que as pessoas utilizem o processo de privatização para enriquecerem.” A disputa refere-se à concessão, ou não, de remuneração adicional aos atuais acionistas — muitos deles políticos influentes ou membros de famílias importantes — caso o Estado decida diluir os valores em mãos dessas pessoas por meio da venda de ações adicionais. “O tema é extremamente controverso, e muitos ocidentais se opõem energicamente a ele”, diz Meyer. “Na verdade, os chineses estão subornando os acionistas para aumentar o volume de ações listadas em poder do Estado.”

 

Outra medida temporária do processo de privatização foi a transferência dos ativos estatais do governo central para jurisdições locais. As empresas passaram então a ser conhecidas como TVEs (associações de vilas ligadas aos municípios, em inglês: township-village enterprise, ou TVEs), observa Gerald McDermott, professor de Administração da Wharton. “O fato é que as SOEs (empresas estatais) tradicionais — que eram de propriedade do governo, sobretudo no segmento da indústria pesada — tinham um desempenho muito ruim. Já as TVEs se saíram muito bem.”

 

Meyer diz que a China está tentando migrar para o modelo adotado por Cingapura, onde a Temasek Holding Pte. atua como holding do governo investindo e administrando ativos estatais. A Temasek, palavra que significa “Cingapura” no idioma malaio, tem participação acionária em empresas como a Singapore Airlines, Singapore Telecommunications, DBS Bank (maior banco do país) e Raffles Holdings, uma empresa de resorts.  Tem também investimentos no exterior, no ICICI Bank, da Índia, no China Construction Bank e na Quintiles Transnational, nos EUA.

 

Desempenho fraco

Na China, a Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais (SASAC) foi criada em 2003 para gerenciar  os ativos das maiores empresas do país, e deve se transformar em holding para cuidar dos investimentos chineses.

 

Um grande obstáculo à privatização de outras empresas chinesas é muitas delas, que continuam nas mãos do Estado, têm desempenho fraco. Quarenta por cento das empresas controladas pelo governo têm prejuízos, enquanto no setor privado esse percentual é de 18%, segundo o IFC. “A China precisa sanear seus ativos”, diz Meyer. “Eles continuam a ser drenados pelo governo.” Estatísticas governamentais em que as empresas do Estado aparecem como lucrativas encobrem a verdade, isto é, um punhado reduzido de empresas é responsável pela maior parte dos lucros, sobretudo no setor de telecomunicações, que goza de proteção monopolística, observa Meyer.

 

Enquanto isso, uma economia privada cresce graças à força de indústrias menores, de capital menos intensivo, como as que fabricam peças automotivas e de vestuário. Meyer cita o caso da TCL, uma fabricante de ventiladores e de aparelhos domésticos fundada em 1981, e que hoje tem receitas de 6,6 bilhões de dólares. “Há todo tipo de empresa privada surgindo. O problema é que elas têm acesso limitado a empréstimos bancários e aos mercados de capitais.”

 

Em nada ajuda também o mercado acionário chinês, hoje estagnado depois de um crescimento inicial em princípios de 1990, diz Meyer. Os preços das ações das empresas chinesas caíram 15% desde 2002 — o que torna esse mercado o pior de todos os 25 principais mercados e o único a se desvalorizar no período. Temores em relação à debilidade dos mercados de capital estão levando empresas chinesas a listarem suas ações no exterior, principalmente em Hong Kong, com as bênçãos do governo. A expansão do setor privado, assinala Meyer, também continua limitada porque a propriedade privada não conta com a proteção da constituição do país.

 

O mau exemplo da Rússia

O processo de privatização chinês difere do russo e do de muitos outros países do leste europeu, que optaram por uma privatização rápida, de “choque”, distribuindo ativos do Estado à população através de programas em massa de certificados nos anos 90.

 

Bulent Gultekin, professor de Finanças da Wharton, que supervisionou os programas de privatização na Turquia e na Polônia, diz que a China caminha a passos mais lentos do que muitos outros países porque teme o fantasma da experiência da antiga União Soviética, que mergulhou em um mal-estar econômico depois do colapso do sistema comunista e de sua economia estatizada. “A União Soviética era um império poderoso. Agora, a Rússia é uma potência de segunda ou terceira categoria com armas nucleares”, diz Gultekin. “Não foi um bom desfecho para a sociedade russa, mas foi uma grande lição para os chineses.”

 

A ameaça de ruptura social e a irrupção de uma guerra civil são preocupações que há séculos consomem a liderança chinesa, e os líderes comunistas não têm por que ser diferentes, diz Gultekin. Conseqüentemente, a idéia é caminhar a passos lentos com o processo de migração para a propriedade privada dos ativos controlados pelo estado.

 

Números do governo chinês indicam que 30 milhões de pessoas foram despedidas de companhias estatais e mais de oito milhões não conseguiram se empregar novamente.  “Os chineses estão tentando administrar essa situação politicamente.  Creio que é uma atitude sensata, porque a China é muito mais populosa do que a União Soviética”, diz Gultekin. “Gerenciar essa mudança é em si mesmo um desafio. A União Soviética não conseguiu fazê-lo.”

 

Segundo Gultekin, o desenvolvimento do setor privado chinês em duas vias pode dar certo. “Trata-se de uma evolução espontânea. A China ergueu de fato uma economia de mercado […] com alguns setores estatizados que, no fim das contas, desaparecerão.”

 

Meyer observa que muito antes de o Partido Comunista tomar o poder na China, o país tinha um histórico de combinar instituições públicas e privadas, uma tradição comum em outras regiões da Ásia onde há o cultivo de arroz. Para cultivá-lo, os aldeões precisam de um controle central de água e de sistemas de terraços. “A China tem uma tradição muito arraigada de capitalismo burocrático”, diz Meyer. “É algo que remonta a milhares de anos.”

 

Uma transição gradual, e não brusca

Mauro Guillen, professor de Administração da Wharton, diz que todo acadêmico que analisa a questão da privatização costuma sempre discutir se uma transição mais rápida seria melhor do que outra gradual. “Os chineses optaram pelo segundo modelo e não tenho dúvida alguma de que devem fazê-lo aos poucos mesmo.” Guillén ressalta que uma venda rápida demais de empresas em dificuldades pode levar a avaliações muito baixas, o que não interessa aos cidadãos do Estado que são, no fim das contas, os proprietários das empresas.

 

As ações de uma companhia de excelente saúde financeira podem ser vendidas em etapas, diz Guillén, enquanto uma empresa mal administrada poderia ser reestruturada ou preservada até conseguir um preço melhor.

 

Devagar ou depressa, mudar uma empresa de mãos pura e simplesmente não é garantia de sucesso em país algum, especialmente em uma nação em desenvolvimento como a China, onde as instituições financeiras, tais como agências regulatórias e os mercados de capitais, são fracos. “Os chineses têm de se preocupar é com as estruturas regulatórias”, diz McDermott.

 

Insolvente, mas líquida

Outra fonte de preocupação é o sistema bancário. O governo chinês anunciou que continuará a ter participação acionária majoritária em três dos quatro maiores bancos estatais por, no mínimo, mais uma década. Os bancos chineses têm vendido ações a estrangeiros, mas continuam sobrecarregados de portfólios enormes de empréstimos vencidos.

 

McDermott diz que a China precisa criar outros mecanismos para financiar o desenvolvimento que não sejam apenas bancos. “É preciso que haja um equilíbrio entre bancos efetivamente estáveis e bancos que financiem o desenvolvimento, ou então será preciso criar outro tipo de instituição financeira.”

 

A China, acrescenta Meyer, pode se dar ao luxo de ir mais devagar com a privatização porque os bancos têm pilhas de dinheiro depositado por poupadores chineses que estão impedidos  de fazer a conversão da moeda para investir em outros países. “Os bancos chineses não precisam de dinheiro. Eles são insolventes, mas possuem uma liquidez absurda. Todo esse dinheiro está encalhado na China.”

 

À medida que o país avança, Nichols prevê que será difícil para a China sustentar duas economias em paralelo. “O modelo chinês exige muito dinheiro”, diz. “A riqueza da China é ilusória, porque o país a consome em grandes quantidades. Manter duas economias — uma privada e outra estatal — pode se tornar um fardo pesado demais.”

 

Meyer acredita que companhias chinesas privadas, e de menor porte, continuarão a crescer mais depressa do que as grandes empresas estatais. Por fim, elas passarão à frente das grandes e ganharão a economia internacional. Na maior parte das economias, acrescenta, somente as empresas grandes e maduras, e que têm  recursos, competem no cenário internacional. Contudo, na China, em decorrência da falta de instituições financeiras fortes, é possível que empresas pequenas consigam ganhar o mercado externo mais facilmente. “Creio que empresas em fase ainda inicial de vida migrarão para o cenário mundial”, diz Meyer.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"Privatizações na China: uma estrada longa e sinuosa a percorrer." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [14 June, 2006]. Web. [19 September, 2019] <http://www.knowledgeatwharton.com.br/article/privatizacoes-na-china-uma-estrada-longa-e-sinuosa-a-percorrer/>

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"Privatizações na China: uma estrada longa e sinuosa a percorrer" Universia Knowledge@Wharton, [June 14, 2006].
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