A estrada longa e sinuosa para a reforma da Previdência na América Latina

Como outras nações, os países da América Latina estão procurando tornar seus sistemas de aposentadoria mais eficientes e adequados às necessidades dos cidadãos. Empreitada difícil, mesmo quando está tudo muito bem. Porém, é mais problemática quando os países têm de lidar com crises econômicas, envolvendo inflação alta, crescimento lento, inadimplência nos pagamentos das dívidas e desvalorização das moedas — tudo o que vem afligindo a América Latina nos últimos anos.


Recentemente o Knowledge@Wharton entrevistou Olivia S Mitchell, professora de seguro e gerenciamento de riscos e chefe do Conselho de Pesquisa sobre Previdência da Wharton, para discutir os desafios enfrentados pelos sistemas previdenciários na América Latina. Mitchell é uma das principais especialistas do mundo em planos de previdência. Trabalhou na Comissão para o Fortalecimento da Previdência Social do presidente Bush e no Conselho Consultivo sobre Modelagem da Previdência Social do Escritório de Orçamento do Congresso. Também foi consultora do Banco de Desenvolvimento Asiático, do Instituto de Pesquisa Econômica e Social do governo japonês e do Banco Mundial. Em outubro, Mitchell participou do 23o Congresso Brasileiro de Fundos de Pensão, em São Paulo, com a palestra “Options and Challenges for Pension Systems [Opções e Desafios dos Sistemas Previdenciários]”.

 

Knowledge@Wharton: Em termos gerais, quais são as questões enfrentadas pelos sistemas previdenciários na América Latina?

 

Mitchell : Cerca de 24 países latino-americanos passaram do sistema tradicional de benefício definido para o sistema de contribuição definida nos últimos 20 anos mais ou menos. As principais questões são se os planos são sólidos, tendo em vista a volatilidade dos mercados de capitais, se estão fornecendo os benefícios de que as pessoas necessitam e se estão gerando poupança. No geral, é um quadro contraditório: tem havido alguns sucessos e alguns grandes fracassos. Precisamos aprender com ambos.

 

K@W : Quais foram alguns dos sucessos?

 

Mitchell : A maioria das pessoas considera um grande sucesso o sistema de contribuição definida implementado em 1981 pelo governo chileno. Ele substituiu um sistema de aposentadoria que passava por dificuldades. Havia centenas de pequenos fundos de pensão diferentes no Chile, todos falidos. Foi preciso fechá-los, uma vez que não havia de fato opção alguma para continuar com o sistema antigo. Os ativos cresceram rapidamente no novo sistema, que parece ter propiciado taxas de retorno decentes e reais durante os últimos 20 anos — em alguns anos melhores que em outros, mas decentes. Os fundos de pensão passaram a ser bastante diversificados. No início, seus investimentos eram apenas no Chile, mas agora são de âmbito internacional.

 

K@W : Os chilenos gostam do sistema?

 

Mitchell : É um sistema relativamente popular, mas não é perfeito. Ainda há preocupações de que a cobertura possa não ser alta o suficiente. Não é em absoluto um programa universal: as pessoas do setor agrícola e os autônomos tendem a não participar do sistema. Ainda existem dúvidas com relação ao valor com que as pessoas podem contribuir e se elas contribuem ativamente. Mas de forma geral o sistema é considerado um sucesso — por certo em comparação com o que os chilenos tinham quando foi instituído o novo plano. Ao avaliar o desempenho de planos como esse, é preciso perguntar: “Se esses planos não existissem, o que teria acontecido?” Em muitos casos, as coisas estariam péssimas. O desempenho dos planos antigos era extremamente ruim, e as pessoas depositavam pouquíssima confiança neles.

 

K@W: Que fatores motivaram o sucesso no Chile?

 

Mitchell : A maior parte das pessoas atribui o sucesso chileno a uma série de reformas ocorridas na economia como um todo ao longo da década de 80. Ou seja, eles implementaram reformas bancárias e no sistema financeiro; adotaram novas e aperfeiçoadas normas contábeis e de relatórios; e reestruturaram o setor de seguros. Basicamente, houve uma reestruturação de cima para baixo da estrutura financeira e da estrutura normativa financeira. Não foi feito tudo de uma vez, mas durante a década de 80 e no início dos anos 90. A economia cresceu em resposta a todas essas mudanças. O sistema previdenciário e a economia eram interativos: o sistema previdenciário beneficiava-se do crescimento econômico, e a economia crescia, havendo mais opções de investimento.

 

K@W : Um cidadão americano estaria familiarizado com um sistema de Previdência igual ao do Chile?

 

Mitchell : O sistema de Previdência chileno é bem diferente do que temos nos Estados Unidos. Eles não têm um programa de Previdência Social nacional como o nosso. O deles é um sistema em que todos os trabalhadores devem contribuir com 10% de seu pagamento para uma conta de previdência capitalizada semelhante à conta do plano 410(k) dos EUA. Os chilenos podem escolher entre os planos de previdência que eles querem que administre seu dinheiro. Há concorrência entre os planos previdenciários, mas todos são contas capitalizadas. Nesse sentido, o sistema chileno apresenta uma diferença drástica em comparação ao sistema de Previdência Social americano, que é basicamente de repartição e não de capitalização. Entretanto, nos Estados Unidos a Previdência Social é apenas um pilar do sistema de aposentadoria de “três pilares”, e os outros dois são as previdências fornecidas pelas empresas e as poupanças privadas.

 

Nos Estados Unidos, se você colocar seu dinheiro em um plano de previdência, a empresa patrocinadora para qual você trabalha costuma desenhar o plano e depois lhe dizer quais são suas opções de investimento. Os empregadores americanos assumem uma tremenda responsabilidade ao traçarem os planos. No Chile, a conexão com a Previdência não é o empregador; ao contrário, os administradores de fundos de pensão existem independentemente dos empregadores. A estrutura é parecida com o TIAA-CREF, que é de certa forma um fundo de pensão que existe independentemente dos empregadores que pagam o plano em nome dos funcionários. Os administradores dos fundos de pensão chilenos têm de atender a certas normas reguladoras para entrar no mercado. Há entrada e saída, e eles podem concorrer entre si.

 

K@W : Existem outras diferenças?

 

Mitchell : Os sistemas de aposentadoria da América Latina costumam oferecer muito mais serviços do que o sistema de Previdência Social americano. Quando se fala sobre Previdência Social na maior parte dos países latino-americanos — bem como europeus, a esse respeito — também se está falando de assistência médica. Muitos sistemas de aposentadoria fora dos Estados Unidos oferecem seguro-saúde nacional, pensões por invalidez e seguro-desemprego. O sistema de Previdência Social mexicano presta serviços de saúde pública a milhões de pessoas. Isso envolve todo um conjunto de diferentes profissionais — médicos, enfermeiros, entre outros — e implica na construção e no gerenciamento de instalações médicas. Há um conjunto bem maior de desafios quando uma instituição governamental procura atender a tantas necessidades diferentes.

 

K@W: Dê-nos o exemplo de um país que não tenha se saído tão bem na reforma da Previdência.

 

Mitchell : Um dos desastres evidentes seria a Argentina, que está enfrentando desafios econômicos em todas as frentes, inclusive nas previdências. Quando a economia entrou em espiral descendente, houve um claro confisco dos ativos das previdências pelo governo. O sistema previdenciário argentino foi organizado, baseando-se em grande parte no chileno. Teoricamente, as previdências deveriam deter uma gama de ativos, ser capitalizadas e deveria haver garantia de propriedade individual dos fundos. Entretanto, quando a situação ficou crítica, o governo em essência realizou um “swap de ativos”, fazendo com que muitas pessoas perdessem a maior parte dos ativos de sua previdência.

 

K@W: Esse dinheiro foi perdido para sempre?

 

Mitchell : Até agora ninguém se ofereceu para completá-lo. O governo decidiu tentar socorrer o resto da economia, mas com isso o sistema previdenciário sofreu um prejuízo irrecuperável. O ocorrido faz hesitarem as pessoas que, como eu, sustentam que contas de previdência capitalizadas são um boa opção. Então, sem dúvida alguma, é necessário erguer uma “parede corta-fogo” para manter a conta inviolável entre os atores do sistema — os trabalhadores, os funcionários e o governo, que pode ser tentado a usá-la para outros fins.

 

K@W: Que lições podem ser tiradas do ocorrido na Argentina?

 

Mitchell : Um dos maiores desafios enfrentados por muitos desses sistemas de capitalização é onde os ativos são investidos e que grau de controle normativo é exercido sobre sua diversificação. Vi isso em muitos países diferentes, inclusive em Barbados, onde trabalhei tempos atrás. As autoridades de Barbados pensavam em mudar para um sistema de capitalização, mas a preocupação era que esse país tem um regime de câmbio fixo; conseqüentemente, algumas pessoas desconfiavam de que seu dinheiro poderia sair da ilha. E também queriam que seu investimento ficasse no próprio país para ajudá-lo a crescer.

 

Sempre sustentei que, quando se organiza um sistema previdenciário, o objetivo é fornecer segurança para a aposentadoria dos participantes da Previdência. O financiamento de edifícios, represas ou estradas do país realmente não são o objetivo de um sistema previdenciário. Se um governo ou entidade privada quiser construir uma represa, ótimo, então levante o dinheiro para isso, emita títulos. Seja claro, direto e transparente sobre como, em sua opinião, isso deve ser feito. Com bastante freqüência, os governos exigem que o dinheiro das pensões seja direcionado exclusivamente aos títulos governamentais. Assim, apóiam projetos que podem ser benéficos, mas que às vezes não são. Se não houver um mecanismo de mercado que selecione os projetos de investimento e estime o preço do risco a eles associado, o resultado será um potencial fracasso.

 

Isso ressalta o aspecto que tem preocupado muitos países: qual é o objetivo de um sistema de Previdência? Caso se queira que o sistema leve em conta os interesses dos participantes, os ativos provavelmente devem conter uma parte de todas as empresas negociadas nos mercados acionários mundiais. Os fundos de pensão devem ser diversificados e deter ativos em muitos países, não apenas no seu. O México, por exemplo, recentemente começou a permitir uma diversificação lenta, saindo dos títulos do próprio governo mexicano para outros ativos, mas ainda somente ativos do país. No futuro, o México propõe-se a permitir uma diversificação mais internacional. Sempre é um desafio, e entendo seus motivos. Mas, se eu estivesse projetando um sistema previdenciário, meu objetivo seria procurar proteger os participantes.

 

K@W : A medida adotada pelo México o coloca na vanguarda dos países que estão querendo ir além da forma tradicional de investimento de seus fundos de pensão?

 

Mitchell : Acredito que o México iniciou seu programa em 1999. Como costuma acontecer com os países em desenvolvimento, o governo não teve confiança suficiente na valorização das ações e títulos das empresas para deixar que os recursos da previdência das massas de pobres fossem investidos nos mercados de capitais internos. Do ponto de vista fiduciário e da proteção, parecia fazer mais sentido direcionar os recursos para títulos do governo. A questão é que, ao longo do tempo, deverão ser permitidas maior flexibilidade e maior diversificação. O desafio enfrentado por muitos governos é como autorizar maior diversificação e ao mesmo tempo proteger o pequeno investidor. Essa é uma grande preocupação que se torna mais relevante com a volatilidade e o fraco desempenho dos mercados nos dois últimos anos.

 

K@W : De certa forma, isso é comparável com o debate durante os últimos anos em Washington sobre a reforma da Previdência Social. A diferença é que nos Estados Unidos as pessoas ainda têm o sistema de três pilares mencionados pela senhora, embora o mercado de ações tenha levado um grande golpe.

 

Mitchell : A questão nos Estados Unidos, em especial recentemente, tem sido “Como nos protegermos contra os canalhas do mercado, as Enrons do mundo?” A meu ver, ninguém deveria completar seu plano de Previdência com uma determinada ação, se sua aposentadoria depender apenas desse plano. Um sistema previdenciário sensato deve oferecer contas de baixo custo diversificadas e indexadas que sejam de administração não dispendiosa. É a melhor proteção para o participante.

 

K@W : Voltemos para a América Latina. A senhora pode nos dar outros exemplos do que está acontecendo com os fundos de pensão de outros países?

 

Mitchell : A meu ver, um dos casos mais interessantes é o Brasil. Claro, a grande incógnita é como o recém-eleito Partido dos Trabalhadores procurará fazer a reforma do sistema previdenciário. O sistema de Previdência Social brasileiro enfrenta enormes desafios porque os servidores públicos e o setor da força de trabalho privada que é coberto pela Previdência Social estão acostumados a benefícios bastante generosos — benefícios pagáveis quando um trabalhador ainda está muito jovem e benefícios que são freqüentemente indexados ao salário do último cargo de um funcionário. Quando o ocupante daquele cargo ganha um aumento, todos os aposentados também têm direito. Isso torna a parte pública da Previdência Social do sistema previdenciário brasileiro extremamente cara. A Previdência pública tem superado a receita tributária arrecadada para pagá-la. É bastante evidente entre os funcionários públicos estaduais e municipais dos diferentes Estados brasileiros.

 

Há três anos, o real brasileiro foi desvalorizado, provocando grande temor nos mercados de capitais mundiais. Um dos motivos foi que os Estados tinham um endividamento tão grande por causa de seus sistemas previdenciários que precisavam tomar dinheiro emprestado do governo federal. Mas, por fim, este último fechou a torneira do crédito. Isso levou a uma crise financeira interna que causou uma crise financeira mundial. Vários governos tentaram negociar reformas da Previdência Social em 1997 e 1998. Contudo, as regulamentações da Previdência Social no Brasil fazem parte da Constituição do país e para mudar a Constituição são necessárias múltiplas votações e uma supermaioria. E eles não conseguiram implementar as mudanças necessárias. Parece que o déficit de caixa anual da Previdência do setor público agora é 4% superior ao PIB, e os déficits do setor previdenciário da iniciativa privada também são expressivos.

 

K@W : Que papel as empresas desempenham no sistema previdenciário brasileiro?

 

Mitchell : As empresas e outros grupos têm procurado lançar e promover o crescimento de previdências patrocinadas pelas companhias parecidas com as que temos nos Estados Unidos —planos de benefício definido em alguns casos e planos de contribuição definida em outros. Seu crescimento, no entanto, tem sido dificultado pela incerteza resultante de problemas tributários. Quando se quer que as pessoas poupem em um sistema previdenciário de capitalização, é preciso estabelecer um regime tributário bem definido em que se saiba quais serão as conseqüências tributárias de se contribuir agora e receber os benefícios no futuro. Até o momento, o quadro da política tributária brasileira com relação às previdências não tem sido totalmente claro. Desse modo, é muito arriscado destinar dinheiro a um fundo de pensão porque nunca se tem certeza da quantia exata que poderá ser recebida. Na minha opinião, são necessárias várias coisas no Brasil. Primeiro, uma reforma verdadeira do sistema previdenciário; e, em segundo lugar, esclarecimentos sobre a estrutura tributária e normativa à estrutura da previdência empresarial. Sem isso vai ser muito difícil avançar.

 

K@W : Qual sua visão sobre Lula [Luiz Inácio Lula da Silva, o presidente eleito do Brasil]? Ele está disposto a fazer os tipos de mudanças necessários à reforma?

 

Mitchell : A meu ver, uma coisa interessante é que o Partido dos Trabalhadores propôs um sistema previdenciário “integrado” para todos os trabalhadores, públicos e privados. Isso seria benéfico porque eliminaria os “regimes especiais” e os “benefícios especiais” com as regulamentações dos diferentes grupos, que são de difícil entendimento. O Partido também se revelou a favor dos planos previdenciários de capitalização de adesão voluntária. Embora as duas tendências sejam razoáveis, o perigo sempre está nos detalhes. Na maioria dos países, inclusive nos Estados Unidos, os trabalhadores do setor público costumam ser muito organizados, veementes e políticos. Por isso talvez seja muito difícil implementar mudanças nas fórmulas dos benefícios.

 

K@W : Vamos discutir o futuro. A senhora pode falar sobre a conexão existente entre os problemas econômicos dos países latino-americanos e a saúde de seus sistemas de aposentadoria?

 

Mitchell : É sempre uma combinação de problemas nacionais e internacionais. O Japão está paralisado há muito tempo. Muitos países europeus vem enfrentando alto nível de desemprego e baixo crescimento. Faz 10 anos que temos vivido em um mundo com crescimento muito baixo e com intervalos sem nenhum crescimento. No início, os Estados Unidos foram de certa forma protegidos dessa experiência, mas agora parece que estamos no mesmo barco que todos os outros países.

 

Quando os Estados Unidos e a Europa sofrem declínio da demanda juntamente com desemprego e recessão, há repercussões imediatas na América Latina. Sem dúvida, muitos países latino-americanos sentiram os efeitos secundários das reduções nas importações de produtos manufaturados e matérias-primas pelos Estados Unidos — menos vinho exportado do Chile, menos flores da Colômbia, tudo de que dependemos tanto e é fornecido pela América Latina para o resto do mundo. Gostaria de ter uma bola de cristal para dizer quando vamos sair dessa recessão; de qualquer forma, o panorama continuará incerto por algum tempo.

 

K@W : Qual o comprometimento dos países latino-americanos com os princípios do livre mercado ao estilo americano?

 

Mitchell : Cada país latino-americano é um pouco diferente. Tenho ouvido discussões sobre um crescente populismo na atualidade, uma relutância crescente em confiar no mercado, uma crescente resistência à globalização. Estamos começando a ver um conjunto crescente de vozes dizendo “Talvez o tradicional espírito ‘impetuoso’ do capitalismo não nos mantenha no longo prazo”. Agora se ouve muito isso também na Europa. As prioridades podem começar a mudar. Segundo algumas pessoas, a eleição do Lula no Brasil causaria a interrupção de mais privatizações de empresas estatais. Isso pode mudar as perspectivas de crescimento nos países e o funcionamento dos mercados financeiros porque crescimento requer novos ativos, novos investimentos, novos financiamentos.

 

Se o governo for dono de uma porcentagem crescente da produção de um país, será como jogar um balde de água fria na capacidade dos sistemas previdenciários comprarem e deterem ativos do país. Para montar um sistema previdenciário bem-sucedido, são necessárias muitas outras estruturas de apoio: um sistema financeiro forte, mercados de capitais em bom funcionamento e um bom sistema de seguros para fornecer rendas vitalícias. Cada uma dessas instituições financeiras beneficia-se da outra, num sentido cooperativo.

 

K@W : Na sua opinião, que país tem o melhor sistema de aposentadoria?

 

Mitchell : Não acho que exista um único sistema capaz de atender às necessidades de todos os países. Os países são diferentes no que se refere à sua riqueza e capacidade para desenvolver um programa. Em geral, os sistemas previdenciários são uma mistura de seguro e redistribuição — redistribuição para fornecer benefícios às pessoas que sempre foram pobres versus seguro para substituir os ganhos das pessoas de idade avançada. Cada país encontra um equilíbrio de certa forma diferente entre seguro e redistribuição. Em parte, isso será uma função da cultura. Na França, por exemplo, toda vez que converso com alguém sobre renda mensal vitalícia por velhice, eu ouço: “Exigimos solidariedade”. Significa que lá as pessoas enfatizam a redistribuição na velhice. Há um benefício mínimo para todos, e os franceses procuram tornar esse mínimo bem alto. Outros países, como a Austrália, concentram-se mais na parte relacionada com os ganhos. Os trabalhadores poupam uma porcentagem de seus ganhos e, quando aposentados, recebem de volta um benefício que é o reflexo de seu pagamento. Na minha opinião, não há um único modelo porque cada país tem seus próprios princípios políticos, expectativas e culturas.

 

Um bom sistema previdenciário, acredito, é aquele merecedor da confiança do governo para que possa prometer às pessoas enquanto jovens que o dinheiro poupado por elas estará protegido, será investido com prudência e estará à disposição quando elas envelhecerem. Um bom sistema previdenciário é o que leva em conta perspectivas de longo prazo, não de curto prazo. As pessoas precisam conseguir confiar no fato de que o dinheiro separado hoje continuará existindo quando estiverem com 100 anos de idade. Quase sempre os países, inclusive os Estados Unidos, consideram uma perspectiva de curto prazo: “Conseguiremos passar este ano com sucesso? Seremos bem-sucedidos nos próximos três anos?” Então, as pessoas não conseguem ver o buraco que estão cavando para si mesmas no prazo de 5 ou 10 anos. Pode-se projetar o equilíbrio entre a redistribuição e o seguro da forma que quiser, mas o programa como um todo deve ser viável no longo prazo.

 

Sempre há espaço para aperfeiçoamentos. Em termos ideais, os sistemas previdenciários deveriam ser transparentes para que as pessoas entendam que quando elas põem seu dinheiro nesses planos, seus recursos não estão escoando por um buraco negro. Os trabalhadores precisam sentir-se donos e deveriam ter alguma influência sobre o investimento de seu dinheiro. O conceito de acumulação de riqueza é muito atraente, especialmente quando comparado com os programas existentes que enfrentam a insolvência e tendem a ser mal administrados — ou, às vezes, pior que isso.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"A estrada longa e sinuosa para a reforma da Previdência na América Latina." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [13 February, 2003]. Web. [08 December, 2021] <https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/a-estrada-longa-e-sinuosa-para-a-reforma-da-previdencia-na-america-latina/>

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A estrada longa e sinuosa para a reforma da Previdência na América Latina. Universia Knowledge@Wharton (2003, February 13). Retrieved from https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/a-estrada-longa-e-sinuosa-para-a-reforma-da-previdencia-na-america-latina/

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"A estrada longa e sinuosa para a reforma da Previdência na América Latina" Universia Knowledge@Wharton, [February 13, 2003].
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