Chile serve de inspiração para reforma da previdência nos EUA

O sistema previdenciário do Chile, baseado em contas individuais obrigatórias e na administração privada, está novamente em evidência depois que o presidente dos EUA, George W. Bush, tomou-o como modelo para a modernização da Previdência Social americana.

 

Com os olhos voltados para 2042, data em que se prevê o colapso da Previdência Social dos EUA, Bush revelou sua admiração diante dos resultados obtidos pelo sistema chileno já em abril de 2001, durante uma visita de seu colega sul-americano Ricardo Lagos à Casa Branca. “Nosso sistema de seguridade social precisa de modernização, senhor presidente, e espero receber algumas sugestões de como fazê-lo, já que vocês fizeram uma reforma tão boa”, teria dito o presidente americano ao chefe de Estado chileno conforme transcrição do diálogo travado no encontro.

 

Essa forte exposição deixou claras as fragilidades da reforma previdenciária chilena feita há 24 anos em plena ditadura do general Augusto Pinochet. No Chile, o debate se fixou em torno daqueles que ficaram de fora do sistema, e o governo dá sinais de que é hora de resolver o problema ampliando a cobertura da previdência. Contudo, todos concordam que o modelo baseado nas chamadas Administradoras de Fundos de Pensão (AFP) têm mais pontos positivos do que negativos. Só assim se explica que do centro ao sul da América, e até à Europa do  Leste, o modelo tenha servido de inspiração para que 17 países decidissem abandonar seus sistemas descapitalizados de  pensões.

 

Qual seria o grande atrativo do sistema de pensões chileno? Olivia Mitchell, diretora-executiva do Conselho de Pesquisas Previdenciárias da Wharton aponta “quatro poderosas razões” para isso. Em primeiro lugar, ela lembra que o sistema chileno foi criado em princípios dos anos 80 em substituição ao antigo sistema estatal falido. “Essa situação de insolvência dos sistemas de previdência social, tal como ocorreu no Chile, é fato comum em vários países, inclusive nos EUA, devido ao envelhecimento da população e aos elevados benefícios pagos em relação ao baixo volume de receitas obtidas.” Assim, observa, a experiência do Chile é considerada importante por todos os países que desejam recuperar a solvência do sistema.

 

Uma segunda razão, assinala Mitchell, é que a reforma chilena adotou o conceito de contas de capitalização individual, “objeto do desejo de muita gente consciente de que os governos, com freqüência, não são capazes de manter os ativos necessários ao funcionamento de um sistema de aposentadoria financiado”. As contas individuais, ressalta Mitchell, contam com maior proteção diante de prováveis riscos políticos.

 

Embora pouco conhecido, outro aspecto relevante da solução chilena, explica Mitchell, é a chamada “rede de segurança”, em que o Estado garante pensões mínimas e benefícios à população de idosos. Portanto, Mitchell também aplaude aquilo a que os especialistas se referem como a natureza multipilar do sistema chileno (isto é, suportado por mais de um ponto de sustentação ou pilar), dadas as suas propriedades de risco compartilhado. “Por último, o modelo chileno vigora há mais de 20 anos, e essa longevidade tende a infundir confiança no sistema!”, enfatiza.

 

Essa característica foi reconhecida por instituições como o Banco Mundial, que, entre outras coisas, procura  estimular o desenvolvimento de sistemas de pensões multipilar, isto é, sistemas que compartilhem a responsabilidade de otimizar as funções de poupança, redistribuição e seguro entre os vários pilares de apoio aos idosos. De acordo com um estudo da Associação das AFPs (que agrupa as sete administradoras privadas de pensões), o primeiro pilar do modelo chileno seria o Estado que, em seu papel de subsidiário, financia parte das pensões mínimas e a totalidade das pensões concedidas aos idosos pobres. O segundo seriam as AFPs, que administram as poupanças previdenciárias obrigatórias, contribuindo assim para aliviar o fardo do primeiro pilar. O terceiro pilar seria constituído pelos trabalhadores, que poupam voluntariamente para aumentar ou antecipar sua pensão por meio de um mecanismo conhecido como poupança previdenciária voluntária (APV).

 

Augusto Iglesias, especialista da consultoria PrimAmerica — que assessora governos estrangeiros em matéria previdenciária — concorda com Mitchell sobre a importância dos aportes em contas individuais. “Eles permitem estabelecer um vínculo direto entre os aporte feitos ao sistema e os benefícios concedidos por ele, gerando incentivos para que as pessoas assumam a responsabilidade por sua própria pensão”. Em decorrência do passo anterior e da acumulação registrada pelos fundos de pensões, Iglesias diz são vários os possíveis efeitos positivos para a poupança, para o desenvolvimento do mercado de captais e a  produtividade do trabalho, fatores que, por sua vez, estimulam o crescimento econômico.

 

Este último efeito é tido como “virtude” do modelo chileno.  De acordo com Roberto Fuentes, gerente de estudos da Associação das AFPs, o sistema atua como um “círculo vicioso gerador de riqueza”, beneficiando a todos os seus participantes. “A acumulação de poupança em contas individuais gera recursos novos a longo prazo para a economia, barateando o custo do capital, gerando investimentos, emprego e crescimento da massa salarial.”

 

Estima-se que as poupanças previdenciárias dos trabalhadores chilenos cheguem a 60 bilhões de dólares, o que corresponde a cerca de 60% do PIB do país. Fuentes argumenta que a rentabilidade dos fundos foi de 10,3% sobre a inflação média anual durante 24 anos. “Com isso, 60% das pensões por idade foram antecipadas: os homens aposentam-se nove anos mais cedo e as mulheres, 7 anos.”

 

As críticas: pouco cobertura e custos administrativos

Contudo, apesar de todos os pontos positivos citados, os críticos do sistema chileno alegam que ele deixa sem amparo aqueles que, por serem trabalhadores autônomos, não puderam cumprir a exigência de 20 anos de contribuições para ter acesso à aposentadoria mínima garantida pelo Estado no momento em que deixam de ter ganhos. O problema é sério. De acordo com uma pesquisa feita por Isabel Márquez, diretora de estudos do Instituto de Normalização Provisória, entidade governamental, em uma amostra de 540 casos de afiliados ao sistema, cerca de 60,6% não dispõem do capital necessário para a obtenção de uma pensão mínima autofinanciada, e 86% destes jamais conseguirão fazer as 240 contribuições necessárias à obtenção da garantia estatal. Os níveis de renda da população pioram ainda mais esse quadro. Segundo uma amostra de Márquez, a maior parte dos afiliados tem renda baixa: 50,8% dos trabalhadores afiliados às AFPs contribui com receitas inferiores a 200.000 pesos chilenos mensais (cerca de 340 dólares).

 

Como é possível tornar o sistema solvente? Iglesias observa que como não existem meios eficazes de impor o encargo previdenciário aos trabalhadores independentes, estes podem evadir-se facilmente de uma eventual obrigação de contribuir. “Para aumentar a cobertura desse grupo, é preciso criar incentivos fiscais para a poupança previdenciária voluntária (APV), sobretudo através de redução de impostos e de subsídios.”  Contudo, o especialista adverte que até mesmo essa saída tem efeito limitado, uma vez que a poupança previdenciária sempre competirá em desvantagem com outras formas de poupança mais líquidas e que, em caso de necessidade, podem ser canalizadas para o financiamento de outros objetivos.

 

Por isso, Iglesias procura tratar do problema também sob outros pontos de vista. Para muitos trabalhadores, a moradia é o principal ativo de que dispõem quando se aposentam. “Contudo, não há hoje no mercado instrumentos financeiros que lhes permitam ‘tornar líquida’ essa poupança sem perder com isso o direito de uso de um bem de raiz.  Pelo menos, até o momento de sua morte”. Para Iglesias, as “hipotecas reversas” poderiam ajudar a solucionar esse problema.

 

Diante das críticas de baixa cobertura final feitas por alguns dos pensionistas do novo sistema, Fuentes argumenta que o sistema chileno de pensões está em fase de transição. “Grande parte dos atuais pensionistas passaram boa parte do seu tempo sob o antigo sistema, não sendo, portanto, pensionistas ‘puros’ do sistema novo. Ele acrescenta que estudos feitos pela consultoria mostram que as aposentadorias concedidas pelas AFPs ficarão entre 70% e 105% da renda dos trabalhadores, “o que, do ponto de vista da seguridade social, pode ser considerada uma boa taxa de reembolso”.

 

Iglesias acrescenta que há casos de afiliados cuja pensão é baixa, uma vez que ficaram muito tempo sem fazer contribuição alguma. “Contudo, isso tampouco é responsabilidade do sistema previdenciário; na verdade, trata-se de uma realidade de trabalho vivido pela pessoa. Qualquer sistema que pague pensões em troca de contribuições feitas pelo trabalhador — seja por meio de capitalização ou de repartição — coloca o nível dos benefícios na dependência dos aportes feitos pelo trabalhador durante sua vida ativa.”

 

Assim, a indústria estuda a necessidade de ampliar suas margens de investimentos — principalmente no exterior, que hoje é de 30% do total dos fundos — para diversificar a carteira e com isso possibilitar melhores rendimentos.

 

Outro elemento que suscita queixas são os custos previdenciários, isto é, a parte do salário do trabalhador recolhida pelas AFPs para gestão da poupança destinada ao financiamento da aposentadoria, do seguro contra invalidez e de sobrevivência que as empresas devem contratar obrigatoriamente em nome de seus afiliados. O sistema definiu uma comissão fixa e outras variáveis que constituem a margem de concorrência entre as sete administradoras do sistema. Mitchell reconhece também que o sistema chileno foi prejudicado em razão dos elevados custos administrativos e da falta de alternativas de investimento, porém observa que “ambos os defeitos passaram por processos de aprimoramento bastante positivos e marcantes”.

Calcula-se que a média das comissões pagas aos afiliados no Chile chegue a aproximadamente 2,31% das receitas tributáveis. Se comparada a outras realidades da América Latina, não é uma média ruim. Um relatório recente do Banco Mundial informa que o preço cobrado no Chile pela administração de poupanças previdenciárias é o mais baixo da região. Segundo o relatório, a média paga pelos afiliados chilenos é 27% menor do que a média do subcontinente, e 48% menor do que o valor mais alto registrado, equivalente ao custo do sistema no México,.

 

Reforma da previdência: diferenças entre o Chile e os EUA

Estariam os EUA preparados para assumir os custos iniciais, de enorme envergadura, referentes à migração dos trabalhadores do sistema público para o privado — considerando-se o acentuado déficit fiscal do país? A especialista da Wharton observa que embora seu país não disponha do superávit fiscal de que gozava o Chile no momento em que foi feita a mudança do sistema, isso não deve constituir obstáculo para uma reforma urgentemente necessária. Mitchell observa que, independentemente de os EUA adotarem ou não o modelo chileno, tanto nos Estados Unidos como em muitos países latino-americanos, os políticos, ao longo dos anos, sempre prometeram benefícios previdenciários aos trabalhadores, porém nunca explicaram de que maneira seriam pagos. “Boa parte das autoridades honestas exigem dados precisos e a realização de um debate em torno da distribuição da riqueza nacional. De modo particular, devemos chegar a um tipo de acordo sobre qual nível do PIB pode e deve ser destinado a saldar os aposentados mais velhos, sobretudo quando os governos têm muitos outros objetivos em pauta para o país, entre eles a educação, saúde, vigilância, regulamentação e defesa naiconal. Cada nação encontrará seu próprio equilíbrio, e o Chile pode servir de exemplo para um equilíbrio de sucesso.

 

Só para se ter uma idéia,  lembra Mitchell, no caso dos EUA, o tamanho dos passivos insolventes da Previdência Social é equivalente ao PIB (em valores atuais). Acrescentando-se a isso a promessa de assistência médica aos aposentados, o cálculo do custo passa a ser sete vezes o valor do PIB. Por esse motivo, insiste Mitchell, é imprescindível que os EUA façam a reforma do sistema. Mitchell fez parte da comissão presidencial para o fortalecimento da seguridade social e, nessa condição, concluiu que os investimentos para a estruturação do novo sistema são factíveis: menos de 1% do PIB em seu patamar mais elevado de gastos. “Conclusão: a reforma é inevitável. Quanto mais cedo agirmos, menor o sofrimento.”

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"Chile serve de inspiração para reforma da previdência nos EUA." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [29 March, 2005]. Web. [22 June, 2021] <https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/chile-serve-de-inspiracao-para-reforma-da-previdencia-nos-eua/>

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"Chile serve de inspiração para reforma da previdência nos EUA" Universia Knowledge@Wharton, [March 29, 2005].
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