Indústria de mineração do Chile na encruzilhada: el factor del 3%

O Chile, um dos enclaves mineiros mais atraentes do mundo, vive hoje uma forte controvérsia devido à intenção dos partidos de coalizão do governo de introduzir a cobrança de um royalty (pagamento pelo direito de exploração) de 3% sobre as vendas da grande indústria de mineração privada do país, um segmento que se beneficia de uma legislação tributária que há 30 anos não sofre modificações. Os empresários do setor, por sua vez, advertem que uma mudança nas regras do jogo colocaria em dúvida novos investimentos e projetos de expansão, além de representar um impacto mínimo no que diz respeito ao crescimento econômico.

 

A discussão ganha fôlego em um momento em que os preços internacionais do cobre, cujo principal produtor mundial é o Chile, chegam às alturas, sinal de que os lucros serão mais do que polpudos. O governo, porém, optou pela introdução do royalty e busca uma solução consensual junto às empresas de mineração, procurando assim evitar que os principais ativos internacionais do país — estabilidade, respeito à lei e abertura ao investimento estrangeiro — fiquem prejudicados.

 

Desde meados do ano passado, os congressistas dos quatro partidos que integram a aliança governista Coalizão de Partidos pela Democracia (de centro-esquerda) vêm se queixando de que a indústria de mineração chilena, sobretudo a do cobre – apesar de sua alta rentabilidade e de explorar um recurso não-renovável – não contribui o suficiente para com um Estado ainda carente de recursos importantes para a melhoria da situação da saúde, educação e moradia, sem falar de outras necessidades básicas dos setores mais sofridos.

 

Essa inquietação ganhou força e o apoio da população nos primeiros meses de 2004, à medida que os preços da libra de cobre atingiam os níveis mais altos em oito anos — cerca de 138 centavos de dólar na Bolsa de Metais   de Londres.  Isso implica um aumento de aproximadamente 70% em 12 meses, graças ao crescimento da demanda decorrente da recuperação econômica internacional impulsionada pelos Estados Unidos, pela estabilidade da Europa e do Japão, mas principalmente pelo crescente dinamismo industrial da China.

 

Com estes dados em mente, os líderes da Coalizão e alguns deputados  de oposição de direita apresentaram ao Congresso, na primeira semana de março, um projeto de lei que determina a cobrança de royalties de 3% sobre as vendas da indústria mineradora de cobre realizadas no ano imediatamente anterior, o equivalente a 60.000 toneladas ou mais da produção anual de cobre fino. Os parlamentares disseram que essa iniciativa não toma o royalty como imposto, e sim como uma “compensação pela exploração de recursos não-renováveis a favor do Estado”. De acordo com a constituição chilena, somente o poder executivo pode propor a criação de novas leis tributárias.

 

Os empresários do setor de mineração não demoraram a criticar o projeto. A Sociedade Nacional de Mineração (Sonami) e o Conselho Mineiro, entidades que agrupam as empresas de mineração locais e internacionais, respectivamente, chamaram a atenção para o fato de que várias empresas já avaliam neste momento, sob o ponto de vista de suas matrizes, o efeito que teria tanto a possível cobrança de royalties quanto a renúncia ao benefício de uma legislação tributária que permanece inalterada há 30 anos.

 

De acordo com a Sonami, a indústria de mineração local optou por arquivar projetos de investimentos de cerca de US$ 5 a 6 bilhões enquanto aguarda a definição do cenário. Segundo a instituição, a elevação do preço do cobre tem contribuído para a reativação de numerosos projetos de mineração de média e pequena escala. Além disso, estima-se que para cada centavo cobrado a mais sobre o preço da libra de cobre, o país receba  US$ 100 milhões.

 

A mesma preocupação também foi manifestada pelas empresas de mineração estrangeiras instaladas no Chile, que vêem na imposição da cobrança de royalties um desestímulo ao investimento estrangeiro no setor. As companhias internacionais autorizaram — porém ainda não efetivaram —  investimentos da ordem de US$ 20 milhões em projetos produtivos.  Apesar disso, ambos os grupos negam que as empresas tencionem deixar de investir no país caso o novo tributo seja oficializado. Elas dizem simplesmente que tais mudanças podem ser nocivas à rentabilidade do negócio.

 

Uma zona de mineração especial com pouca tributação

 

Em meio à controvérsia, surgem vozes reivindicando a mudança do tom ”dramático” conferido ao episódio, para que se possa analisá-lo objetivamente. Joseph Ramos, decano da Faculdade de Ciências Econômicas e Administrativas da Universidade do Chile, adverte para o fato de que na comparação com os demais países mineradores do mundo, o Chile é o que apresenta as melhores condições geológicas, com depósitos de grandes dimensões situados próximos aos portos e em áreas que não ocasionam nenhum tipo de problema para o meio ambiente; o país conta ainda com pessoal bem preparado, leis muito bem formuladas e estabilidade política, “fatores estes que tornam o Chile um país com muitos atrativos para os investimentos estrangeiros”.

 

A opinião do professor Ramos coincide com a última pesquisa (2003-2004) do prestigioso grupo de estudos canadense The Fraser Institute sobre o apelo político e mineral  das jurisdições mineiras em todo o mundo. A pesquisa colheu a opinião de altos executivos de 159 empresas responsáveis por um total combinado de US$ 624,4 milhões em explorações internacionais. O Chile foi considerado o país mais atraente para os investimentos no setor de mineração (92 pontos em um total de 100), conseqüência das altas avaliações obtidas nos itens de potencial de mineração (96), principalmente no que se refere às condições geológicas e de potencial político (85). Este último item mede os efeitos das políticas governamentais, tais como marcos regulatórios e uso do solo, quando se trata de atrair novos investimentos.

 

Ao examinar a carga tributária que incide sobre a indústria de mineração chilena, o professor Ramos afirma que é “das mais baixas entre todos os países que dispõe deste tipo de indústria”. Disso resulta, portanto, a seguinte lógica: “Se o país já é por natureza mais atraente, não é necessário que conceda tantos incentivos fiscais para tornar-se competitivo”, como é o caso da Argentina, por exemplo. “Quando se pensa na Argentina, ninguém associa imediatamente o país à indústria de mineração, por isso é natural que ela procure atrair investidores por meio de baixa tributação, por períodos que se estendem de cinco a dez anos. O Chile, porém, tem um histórico neste segmento industrial de 150 anos; trata-se de uma de suas atividades mais destacadas, além da indústria de salmão e vinhos. Portanto, não há necessidade de nenhum tipo de incentivo”, argumenta o acadêmico.

 

Outra, porém, é a opinião de Ernesto Rencoret, professor de administração tributária da Universidade Adolfo Ibáñez, para quem as empresas de mineração, a exemplo de muitas outras, estruturaram seus negócios dentro da legalidade vigente, de tal forma que as obrigações a elas impostas sejam sempre as menores possíveis. “Muito bem, a questão é a seguinte: é necessariamente ruim o fato de as empresas se estruturarem de forma tal que paguem sempre o menos possível de imposto? É errada a elisão fiscal (não a sonegação, que constitui delito) que se pratica com o concurso das formas legais previstas pelo ordenamento jurídico?”

 

De acordo com Rencoret, estamos tratando aqui, em poucas palavras, da legitimidade da elisão fiscal. Para os que a defendem, explica o acadêmico, as razões são várias, desde o simples fato de ver nos impostos mera cobrança injusta imposta à propriedade privada até considerá-los instituição legítima, mas que se deslegitima em razão da má administração financeira dos governantes de plantão. “Na minha opinião, a elisão é válida, desde que a atividade econômica de quem a pratica contribua efetivamente para o crescimento, aí compreendidos o emprego e os investimentos”, como no caso da indústria mineradora privada, afirma o advogado. “O crescimento, evidentemente, implica maior arrecadação tributária.”

 

Para o economista Ricardo Ffrench-Davis, assessor da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), essa proposta  não é suficiente; além disso, Ffrench qualifica de “extremamente moderada” a proposta parlamentar, já que “busca tão-somente corrigir um erro da legislação chilena introduzindo uma taxa pela extração de um minério não-renovável, tal como faz a maior parte dos países onde há indústria de mineração, especialmente a Austrália, Canadá e Estados Unidos, onde as taxas são muito mais elevadas.”

 

Para o economista, as taxas cobradas a título de royalties nas diferentes jurisdições mineiras do Canadá e da Austrália, por exemplo, oscilam entre 2% e 5%, o que introduz um fator moral à discussão. “Se as multinacionais de mineração pagam por estes direitos em seus países de origem, por que não podem pagá-los no Chile?”

 

Ainda nessa mesma linha de raciocínio, o economista argumenta que o Chile recebe apenas compensação parcial pelas atividades de extração de cobre da estatal chilena Codelco, que por sua condição transfere a totalidade de seus lucros para o Fisco. Segundo cálculos de Ffrench-Davis, a cobrança de um eventual royalty de 3%, tal como foi proposto, renderia ao Fisco de US$ 100 a 150 milhões a mais ao ano em lucros líquidos.

 

Segundo estimativas da Sonami, a contribuição da atividade mineradora no período de 1990 a 2001, com base no PIB e nos efeitos multiplicadores no restante da economia, é da ordem de US$ 7,4 bilhões. Contudo, US$ 2,577 bilhões foram pagos pelo setor privado de mineração em impostos e obrigações totais no período entre 1990 e 2002.

 

Restrições a novos investimentos e à expansão?

 

Por outro lado, comenta-se que o fato de outros países cobrarem royalties da indústria mineradora não faz disso automaticamente uma boa opção, conforme sustenta Rencoret. “A análise econômica deve ser mais sofisticada e não pautar-se simplesmente pelo que os outros fazem. Além disso, já existe no Chile um tributo especial que incide sobre o setor de mineração, que é a ‘patente minera’.”

 

Um estudo do professor de direito da mineração da Universidade Católica do Chile, Juan Luis Ossa, defende que a cobrança de royalties por parte de algumas nações desenvolvidas, e também por  parte de outras em desenvolvimento, não faz sentido se aplicada ao Chile. “A mineração não é uma atividade importante em Cuba, Equador ou El Salvador, para citar só alguns exemplos. Por outro lado, certamente é relevante o fato de que inexiste tal imposto no Chile, Peru e México, países de grande tradição e desenvolvimento no setor. A Argentina, por exemplo, estipula um royalty facultativo para cada província com teto máximo de 3%; entretanto, assegura ao mesmo tempo a estabilidade do regime tributário normal por até 30 anos. Já a Bolívia dispõe de diversas tributações ad valorem, porém seu montante é creditado ao imposto de renda, de modo que a empresa paga unicamente o valor mais alto. O Peru, por sua vez, não cobra royalties e oferece contratos de estabilização sobre uma tributação de alíquota ligeiramente mais alta até por 15 anos. O Chile também não cobra royalties e os acordos de estabilização ocorrem em períodos de 10 ou 20 anos, conforme o caso, porém a uma alíquota do imposto de renda bastante elevada (42%)”, informa o estudo.

 

Os analistas consultados concordam que a atividade de mineração desfruta de diversas vantagens no Chile, sendo a mais importante delas a geologia “muito atraente”; todavia, Ossa explica que só isso não basta, já que outros países também dispõe desse atrativo e competem com os chilenos na disputa por investimentos no setor em seu território. “A cobrança de royalties deixaria a alíquota de desconto dos projetos chilenos em desvantagem em relação aos projetos de outros países. Isso impediria o desenvolvimento de alguns projetos locais, permitindo a abertura de minas em outras latitudes, as quais até o momento eram improdutivas. Assim, muitos investidores abandonariam nosso país”, vaticina.

 

Como prova dos riscos apontados pelos empresários do setor de mineração, a canadense Placer Dome — a quinta maior produtora de ouro do mundo — informou em fevereiro que vem observando com atenção a possibilidade de cobrança de royalties no Chile, já que isso poderia comprometer a aprovação do seu projeto Cerro Casale, de US$ 1,430 bilhões, com volume de produção previsto de aproximadamente 1 milhão de onças de ouro e 130.000 toneladas de cobre ao ano no decorrer de 18 exercícios.

 

Ramos não ignora essa conjuntura e reconhece que se, por exemplo, os impostos de maneira geral tiverem um aumento entre 20% e 25%, “sem dúvida alguns projetos serão cancelados; contudo, se o único efeito dessa alta for o cancelamento de 1% dos projetos, vale a pena implementá-la, porque pode-se compensá-la com o aumento da arrecadação”.

 

Entre o royalty e o fim da estagnação tributária

 

O governo reagiu com cautela à medida defendida pelos congressistas, mas sem abrir mão da convicção de que existe espaço econômico para que as empresas privadas contribuam com uma dose maior para o desenvolvimento do país. As autoridades deixaram claro que é incompreensível para a opinião pública o fato de que, em situações de alta de preços do cobre, a arrecadação de impostos do setor seja tão baixa.

 

O ministro da Fazenda, Nicolás Eyzaguirre, admite que o Executivo poderia inclusive apresentar um projeto distinto, porém buscou-se sobretudo uma saída intermediária, que fosse consistente com as afirmações do presidente Ricardo Lagos aos grupos empresariais de que a cobrança de royalties no setor de mineração não fazia parte da agenda do seu governo. Essa opção tem como objetivo induzir as próprias empresas mineradoras a renunciar de boa vontade à estagnação tributária instituída há 30 anos pelo decreto-lei 600 (D.L. 600), cujo propósito era o de incentivar a entrada de investimentos estrangeiros e assim introduzir mudanças no esquema, aumentando desta forma a cobrança das “patentes mineras”, o que tornaria desnecessário o royalty.

 

O D. L. 600 é um contrato firmado pelos investidores estrangeiros com o Estado chileno, o que garante aos primeiros que projetos orçados em mais de US$ 5 milhões não sejam afetados por modificações no sistema tributário introduzidas no decorrer de um período de 20 anos a partir da data do investimento. Os investidores que optam por este benefício têm a possibilidade, uma única vez, de renunciar a ele e ingressar no sistema tributário normal.

 

Os impostos corporativos, que no Chile recebem o nome de Primeira Categoria, correspondem a 15% dos lucros das empresas. A isso se soma o imposto adicional de 35% que incide sobre qualquer retirada, distribuição ou remessa de ganhos feita pela empresa. O efeito colateral decorrente dessa norma foi o de permitir que as grandes empresas mineradoras remetessem lucros para fora do país sem pagar impostos, valendo-se para isso do mecanismo de depreciação acelerada.

 

A idéia de anular os efeitos do D. L. 600 conta com muito mais apoio do que a do estabelecimento da cobrança de royalties, uma vez que, conforme observa Ramos, a responsabilidade final não é das empresas, mas sim da redação do texto legal. “É um escândalo o fato de que o país tenha autorizado às empresas a gozar legalmente dessa tributação que nunca muda, e que ela tenha sido mantida até agora, em um momento em que o preço do cobre gira em torno de US$ 1,38, em que os lucros serão enormes, e em que os lucros para fins de tributação serão poucos e, por conseguinte, será pequeno o crescimento da arrecadação. É claro que isso tem de mudar. Há dez anos, talvez, sua existência se justificasse, porque eram poucos os investimentos; hoje, porém, as empresas privadas representam quase que 60% da produção do setor de mineração.”

 

Paralelamente, Rencoret acredita que, no momento atual, o D. L. 600 não tem mais a importância que teve anos atrás. “Quem sabe agora, com as mudanças introduzidas nas regras do jogo tributário, o D. L. 600 readquira a importância que teve.”

 

Contudo, Ramos chama a atenção para um ponto que não pode passar despercebido: todas as iniciativas propostas devem evitar a retroatividade, tributando de maneira sensata os investimentos feitos. “Pessoalmente, creio que o Chile tem em mãos um ativo precioso: o de não ser uma república de bananas. Há o perigo de que com o royalty, mesmo não sendo considerado um imposto e permanecendo inalterada a carga tributária, as empresas se vejam obrigadas a pagar por ele retroativamente. Trata-se de um procedimento incorreto e que comprometeria seriamente a reputação do país.”

 

Embora os autores do projeto de lei em trâmite no Parlamento à espera de aprovação, ou não, tenham assegurado que a medida não tem caráter retroativo, acredita-se que o governo terá pela frente um cenário complicado, tendo em vista que em 2005 haverá eleição para presidente e toda a sua base partidária parece estar empenhada na aprovação da cobrança de royalties da indústria mineradora.

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"Indústria de mineração do Chile na encruzilhada: el factor del 3%." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [29 March, 2005]. Web. [18 October, 2019] <https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/industria-de-mineracao-do-chile-na-encruzilhada-el-factor-del-3/>

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Indústria de mineração do Chile na encruzilhada: el factor del 3%. Universia Knowledge@Wharton (2005, March 29). Retrieved from https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/industria-de-mineracao-do-chile-na-encruzilhada-el-factor-del-3/

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"Indústria de mineração do Chile na encruzilhada: el factor del 3%" Universia Knowledge@Wharton, [March 29, 2005].
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