Pascua Lama: uma lição para futuros projetos de mineração de fronteira

A esta altura, Pascua Lama poderia estar gerando 5.000 postos de trabalho, enquanto Argentina e Chile estariam colhendo retornos polpudos resultantes da aliança para exploração de ouro, prata e cobre de suas jazidas, além de causar inveja aos países vizinhos de reconhecida tradição no setor de exploração, como o Peru, Brasil e Bolívia.

 

Tudo isso poderia ser realidade hoje se não fosse pelas diferenças entre o governo chileno e o argentino, que nada fizeram senão postergar o desenvolvimento do primeiro projeto de mineração binacional da região, Pascua Lama, mais conhecido como “a mina da América Latina”.

 

Situada a 4.000 metros de altura, na Cordilheira dos Andes, exatamente na fronteira entre Chile e Argentina, Pascua Lama é uma jazida polimetálica cujas reservas comprovadas contêm 18 milhões de onças de ouro, 731 milhões de onças de prata e 662 milhões de libras de cobre. Com uma vida útil de 23 anos, o projeto está a cargo da Barrick Gold, mineradora canadense que investirá 2,5 bilhões de dólares em obras e na operação das jazidas conforme licitação já ganha.

 

Embora o projeto remonte a 1997, foi preciso esperar muitos anos para que ambos os governos chegassem a um acordo em relação aos benefícios econômicos decorrentes da operação da mina e aprovassem os estudos de impacto ambiental. Por fim, no início de 2008, as autoridades chilenas e argentinas anunciaram com grande alarde o início das obras do projeto. Contudo, a falta de consenso em torno do sistema tributário que regerá a exploração da mina adiou mais uma vez o projeto, pondo à prova a paciência da Barrick.

 

O governo chileno diz que a maior parte dos tributos deveriam ser pagos ao Chile, já que 90% dos recursos metálicos de Pascua Lama estão situados do lado chileno da cordilheira. Todavia, o governo argentino propõe um esquema de “igual compartilhamento” com base no fato de que a maior parte das obras de construção serão feitas do lado argentino da cordilheira.

 

John Tilton, professor do Centro de Mineração da Pontifícia Universidade Católica do Chile, diz que “os projetos de investimentos envolvendo dois ou mais países aumentam significativamente os riscos e as dificuldades para a empresa estrangeira, uma vez que os governos anfitriões representam Estados soberanos que diferem quanto a temas estratégicos e podem modificar unilateralmente os acordos firmados entre si e com a multinacional”.

 

Não seria melhor, então, concentrar os investimentos em único país? De que variáveis depende o sucesso de futuras incursões em jazidas situadas na fronteira dos países?

 

Complexidades dos investimentos binacionais

Gustavo Lagos, professor do Centro de Mineração da Pontifícia Universidade Católica do Chile, assinala que antes de fazer investimentos que envolvam duas ou mais nações, a companhia estrangeira deve levar em conta vários fatores fundamentais. “O primeiro deles consiste em garantir que o projeto seja rentável a longo prazo, o que remete à necessidade de uma avaliação econômica conservadora e, principalmente, ao estudo do risco político associado aos países, certificando-se assim de que as regras estipuladas para a realização do projeto não sejam alteradas em seus elementos medulares.”

 

Tadeus Golosinski, professor do Centro de Mineração da Pontifícia Universidade Católica do Chile, acrescenta que é preciso avaliar também as leis trabalhistas, ambientais e legais de cada país, o desenvolvimento econômico de cada um e o grau de intervenção do governo na atividade econômica, além das regras tributárias próprias de cada território.

 

Em suma, se a multinacional avalia um mercado muito grande e decide que é conveniente investir nele, deverá a partir de então se preparar para enfrentar a parte mais crítica, observa Jorge Yáñez, professor do Departamento de Economia da Universidade do Chile. “Antes de mais nada, é preciso deixar bem claro os direitos de propriedade que cada nação tem sobre o recurso a ser explorado. Tal solução implica a realização de um acordo econômico entre ambos os países e a empresa estrangeira encarregada da execução do projeto”, observa o professor acrescentando que o processo é muito complexo porque “fica a seu critério estabelecer quanto da riqueza a ser explorada corresponde a cada nação”.

 

Supondo-se que essa pendência seja resolvida, observa Yáñez, será preciso conciliar os regimes tributários de cada país, os quais apresentam diferenças significativas entre si. “Isso representa uma complicação tremenda para a multinacional, que precisa de regras claras e, de preferência, únicas. Volto a insistir que esse é um assunto que deve ser resolvido por meio de um convênio entre os países e a empresa estrangeira.”

 

Nesse sentido, Golosinski enfatiza fortemente que a realização de um acordo no âmbito econômico-tributário depende, sobretudo, da atitude dos países envolvidos. “Se a filosofia de ambos consiste em beneficiar ambas as partes, será possível superar a falta de acordo, mas se a premissa dominante consistir em vantagens para uma das partes apenas, o projeto não prosperará e não terá como chegar a um desfecho satisfatório.”

 

Para Lagos, “o problema é que uma vez confirmado o investimento estrangeiro nesse tipo de projeto, os governos latino-americanos tendem a se comportar como amos e senhores empenhados em uma conquista fabulosa”.

 

Yáñez concorda com os demais professores e conclui que a negociação econômico-tributária “depende da vontade de ambas as partes, o que significa incorrer em custos para a obtenção dos benefícios monetários”.

 

Custos da opção por um país apenas

No caso específico de Pascua Lama, Lagos diz que “os governos do Chile e da Argentina agem de forma muito diferente na hora de fazer negócio, por isso é extremamente difícil que haja pontos em comum em ambas as partes. No campo energético, a experiência dos gasodutos entre os dois países tem sido bastante negativa”.

 

Por isso mesmo, a Barrick estaria avaliando a possibilidade de levar adiante o projeto exclusivamente no Chile, conforme anúncio feito nos meios de comunicação daquele país. O ministro chileno de Mineração, Santiago González, disse em setembro do ano passado ao La Nación que se “a Barrick Gold decidir mudar seus planos, estamos dispostos a colaborar em tudo. Todavia, seria necessário fazer um novo estudo de  impacto ambiental para a aprovação do deslocamento do maquinário do território argentino para o chileno”.

 

Juan Carlos Guajardo, diretor do Centro de Estudos do Cobre e de Mineração (Cesco) do Chile, diz que “como grande parte de Pascua Lama se encontra em território chileno, seria possível, teoricamente, a exploração em solo chileno. Contudo, do ponto de vista geológico, trata-se de uma jazida cujo total aproveitamento econômico dos minérios ali existentes deveria ser feito simultaneamente pelo Chile e pela Argentina”.

 

Juan Ignácio Guzmán, professor do Centro de Mineração da Pontifícia Universidade Católica do Chile, diz que “pelo lado chileno, não há possibilidade de construir, a um custo razoável, a planta necessária ao processamento dos minérios, já que o lado chileno é extremamente escarpado e montanhoso. Já do lado argentino, a topografia é mais amigável e tornaria mais fácil a realização do projeto”.

 

Guzmán acrescenta que restringir os investimentos a um país apenas pode ser uma solução transitória para a Barrick, “mas a longo prazo, e uma vez iniciado o processo de exploração da jazida a céu aberto, a multinacional poderá vir a descobrir que o território argentino tem mais recursos metálicos do que havia calculado inicialmente, perdendo assim uma grande oportunidade”.

 

Histórico de outros projetos de mineração de fronteira

Apesar de tudo, a história mostra que houve projetos de exploração de minérios em regiões de fronteira que tiveram sucesso, conforme explica Golosinski. “Houve, por exemplo, há muitos anos, um projeto para a exploração de linhito (carvão fóssil de baixa qualidade) na fronteira entre a Alemanha Ocidental e a Alemanha Oriental. O que chama a atenção nesse caso é que o projeto foi executado no pós-guerra (1945), ocasião em que ambos os países eram inimigos políticos. Ambos chegaram a um acordo de exploração conjunta das jazidas, colhendo assim benefícios resultantes de uma decisão em que os dois países seriam beneficiados.”

 

Outro caso emblemático, observa o professor, foi o da mina Flin Flon (cobre, ouro e zinco), situada no limite das províncias de Manitoba e Saskatchewan, no Canadá. “No Canadá, os minérios são de propriedade das províncias, e não do governo federal, e cada uma delas conta com marcos legais e tributários distintos. Apesar disso, as províncias selaram uma aliança para a exploração da mina.”

 

Contudo, Guzmán descarta a possibilidade de pôr em prática esse último exemplo de Golosinski, já que, em sua opinião, “trata-se de uma iniciativa que se concretizou em região de fronteira situada dentro de um mesmo país. Embora as províncias canadenses possuam regimes tributários diferentes, os interesses políticos são os mesmos. Já o projeto Pascua Lama é sui generis, uma vez que envolve dois países cujos enfoques tributários, econômicos e políticos diferem totalmente”.

 

Golosinski diz que hoje não há condições para que o projeto de Pascua Lama seja levado adiante, “mas nenhuma possibilidade será descartada pela multinacional, uma vez que se trata de projeto de grande potencial econômico. Tudo o que a Barrick conseguiu contornando obstáculos nesses últimos dois anos foi, sem dúvida, uma maior experiência de mercado”.

 

O futuro dos empreendimentos de mineração binacionais

No futuro, os projetos de mineração situados na fronteira entre dois ou mais países terão importância fundamental na indústria mundial, adverte Guzmán. “Tanto no polo norte quanto no sul, existem vastas jazidas de minérios, depósitos de combustíveis e de não-combustíveis em áreas que pertencem a várias nações.”

 

Guzmán acrescenta que “também a Argentina e o Chile compartilham de jurisdições na Antártida, mas atualmente não há como debater os direitos econômicos sobre esses territórios devido a uma norma mundial segundo a qual nenhum país pode explorar minério e petróleo na região antártica até 2048”.

 

Contudo, uma vez vencido o prazo de validade dessa norma, certamente haverá novos conflitos entre os governos do Chile e da Argentina. “Existem também diversos projetos em nível teórico para a exploração de minérios em solo submarino. Acredita-se que, no futuro, essas regiões venham a se tornar polos de exploração de minérios. É provável que o desenvolvimento de tais obras coincidam com as fronteiras marinhas de mais de dois países, e aí então a decisão tomada em relação a Pascua Lama será referência para a solução desses casos”, conclui Guzmán.  

Citando a Universia Knowledge@Wharton

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"Pascua Lama: uma lição para futuros projetos de mineração de fronteira." Universia Knowledge@Wharton. The Wharton School, University of Pennsylvania, [21 January, 2009]. Web. [27 January, 2022] <https://www.knowledgeatwharton.com.br/article/pascua-lama-uma-licao-para-futuros-projetos-de-mineracao-de-fronteira/>

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